IV SA/Wa 565/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 20 ust. 2 UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Zaskarżył uchwałę w zakresie § 20 ust. 2 i zarzucił istotne naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające na jego niezastosowaniu poprzez brak wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, pomimo że powołany przepis prawa zobowiązuje radę gminy do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji. Wobec wskazanego naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 20 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu w zakresie naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy, Rada wskazała, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W ocenie Rady obszary te zostały wyznaczone w § 20 ust. 2 regulaminu. Ustalenie, a następnie wskazanie konkretnych obszarów gminy, jak również częstotliwości podejmowanych w tym zakresie działań są wyłączną kompetencją gminy, gdyż to właśnie jej organy są najlepiej zorientowane gdzie i w jakim zakresie konieczne jest podjęcie działań deratyzacyjnych. O ile więc wspomniane organy będą dysponowały wiedzą, że problem występowania gryzoni istnieje na terenie całej gminy, to wówczas nie tylko mogą, a wręcz powinny akcją deratyzacyjną objąć całą gminę. Wykładnia logiczna art. 4 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy nie wyklucza z góry możliwości wskazania całego obszaru gminy jako objętego deratyzacją. Nadto, nowelizacja ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.) obliguje do zmiany regulaminów utrzymania czystości i porządku do dnia 6 września 2020 r. Zgodnie z tym przepisem Rada Gminy [...] w powyższym terminie będzie zmieniać obowiązujący regulamin i przy tej okazji uściślić zapisy budzące zastrzeżenia skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) - dalej: P.p.s.a.]. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (ówcześnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 250) - dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości"]. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 ww. ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Przepis ten ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy, stanowi delegację ustawową. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości ma charakter wyczerpujący, zatem uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Redagowanie przepisów aktów prawodawczych wymaga, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38). Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy za zasadne uznać należało stanowisko Prokuratora kwestionującego zapis § 20 ust. 2 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. W paragrafie tym uchwalono, że obowiązkowi deratyzacji podlegają wszystkie nieruchomości na terenach zabudowanych gminy [...]. Skarżący trafnie podniósł, że unormowanie to nie realizuje normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości zobowiązuje radę gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Ma on na celu zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Rada gminy zobowiązana była zatem do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji. Obszar wyznaczony przez Radę Gminy w § 20 ust. 2 uchwały, wskazujący, że obowiązkowi deratyzacji podlegają nieruchomości znajdujące się na terenie zabudowanym, jest zbyt ogólny, aby można było uznać, że odpowiada delegacji ustawowej nakładającej na organ stanowiący obowiązek "wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji". Zapis ten nie spełnia wymogu jasności i precyzyjności. W istocie nie wiadomo czy zamiarem uchwałodawcy wprowadzającego zapis takiej treści do regulaminu było objęcie tą regulacją nieruchomości zabudowanych na obszarze całej gminy czy wszystkich nieruchomości (zabudowanych, niezabudowanych) położonych na terenach zabudowanych przedmiotowej gminy. Sąd mając na względzie zakres i wagę stwierdzonego naruszenia prawa, któremu przypisać należy cechę istotności uznał, że uchwała w zaskarżonej części dotknięta jest wadą nieważności. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.