II OSK 1698/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku B. G. i K. P. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestników postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej Gminy Koniusza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 835/19 w sprawie ze skargi M. J. na uchwałę Rady Gminy Koniusza z dnia 31 lipca 2018 r. nr XLIII/285/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: dopuścić B. G. i K. P. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 835/19, w pkt I stwierdził nieważność załącznika graficznego nr 1 zaskarżonej uchwały, w części obejmującej działki o numerach [...] i [...] obręb [...]; w pkt II zasądził od Gminy Koniusza na rzecz skarżącego M. J. kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina Koniusza. W dniu 28 września 2020 r. do biura podawczego Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynął wniosek B. G. i K. P. o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że skarżący przedmiotem skargi uczynił między innymi działki [...] i [...] położone w P., których uczestniczki są właścicielami ([...]– B. G.; [...]– K. P.). Wnioskodawczynie nie były stroną toczącego się postępowania przed sądem I instancji, ale w sposób niebudzący wątpliwości wynik toczącego się postępowania kasacyjnego dotyczy ich interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego wynika z prawa własności (art. 140 k.c.) przedmiotowych nieruchomości gruntowych, objętych zaskarżona uchwałą, który kształtuje treść prawa własności wnioskodawczyń, a rozbieżność pomiędzy ustaleniami Studium a zaskarżoną uchwałą narusza fundamentalne i chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości wnioskodawczyń. Dodatkowo podkreślono, że przed Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczą się postępowania dotyczące odwołań od decyzji rozbiórkowych wydanych na inwestora budynków (skarżącego), których obecnymi właścicielami są wnioskodawczynie. Oznacza to, że wnioskodawczynie posiadają bezpośredni, konkretny i realny interes prawny, który wadliwymi postanowieniami zaskarżonej uchwały został naruszony. Gdyby zaskarżony Plan miejscowy był zgodny ze studium to prawo własności wnioskodawczyń, którego częścią jest uprawnienie do zabudowy własnej nieruchomości, kształtowałoby się całkowicie odmiennie. Wskazano, że interes prawny dotyczy jedynie ograniczonego zakresu, a wiec tej nieruchomości której wnioskodawczynie są właścicielami. Kwestia wadliwości zaskarżonego Planu ma obecnie kluczowy wpływ na prawne interesy wnioskodawczyń związane z budową budynków przez skarżącego i doprowadzenia do ich legalizacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej jako "p.p.s.a.") udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na wstępie należy zaznaczyć, że w orzecznictwie nie jest ujmowana jednolicie kwestia zastosowania art. 33 § 2 p.p.s.a. w sprawie wywołanej skargą na akt prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. Początkowo ukształtowała się linia orzecznicza, zgodnie z którą użyte w art. 33 § 2 pojęcie "postępowanie administracyjne" dotyczy tylko postępowania jurysdykcyjnego. Tymczasem tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalania i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wywodzono więc z tego, że podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w takim postępowaniu (por. postanowienia NSA: z dnia 13 lutego 2009 r. II OZ 134/09, z dnia 22 stycznia 2008 r. II OZ 1361/07, z dnia 19 lutego 2008 r. II OSK 17/8). W ramach drugiej linii orzeczniczej sądy odeszły od wąskiego rozumienia "postępowania administracyjnego" przyjmując, że udział w charakterze uczestnika postępowania sądowego toczącego się w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 101 u.s.g. może zgłosić podmiot, który wykaże, iż przed wystąpieniem z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w sprawie, spełnił wymagania określone w art. 101 u.s.g., a rozstrzygnięcie dotyczy wprost jego interesu prawnego (por. postanowienia NSA: z dnia 10 kwietnia 2008 r. II OZ 304/08, z dnia 2 września 2011 r. II OZ 735/11). Za potrzebą szerszego definiowania pojęcia "postępowania administracyjnego" zawartego w art. 33 § 2 p.p.s.a. trafnie opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu z 14 czerwca 2013 r. II OZ 457/13 oraz z 15 kwietnia 2015 r. II OZ 228/15. Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2015 r. II OZ 667/15, że możliwość zgłoszenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym powinna dotyczyć wszystkich spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Warto dodać, że również zdaniem W. Chróścielewskiego, w kategorii uczestników dopuszczonych do udziału na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. mieści się także osoba, która nie wystosowała wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a więc nie brała udziału w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym – postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, a w konsekwencji nie złożyła także skargi na uchwałę lub zarządzenie jednostki samorządu terytorialnego, ale wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (zob. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wolters Kluwer, Seria Akademicka, Warszawa 2016, str. 410). Ponadto także inni komentatorzy dopuszczają zastosowanie trybu z art. 33 § 2 p.p.s.a. w sprawach w przedmiocie aktów prawa miejscowego. Wskazuje się bowiem, że przeprowadzenie sądowej kontroli legalności planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przedmiotu zaskarżenia determinowanego legitymacją osoby, która zaskarżyła plan, będzie prowadziło do skutku przewidzianego w art. 171 i to nie tylko dla skarżącego, ale powszechnie. Dlatego osoba, która wykazuje, że jej interes prawny został naruszony przez tę samą część planu, może stać się uczestnikiem postępowania sądowego wszczętego wcześniej (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK – Lex 2016, komentarz do art. 33). Uwzględniając powyższe uwarunkowania należało zaaprobować taką wykładnię art. 33 § 2 p.p.s.a., która dopuszcza udział uczestników w postępowaniu sądowym dotyczącym aktu prawa miejscowego. W konsekwencji przy rozpoznawaniu wniosku o dopuszczenie do udziału w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. podstawowe znaczenie powinno mieć to, czy wynik postępowania dotyczy interesu prawnego podmiotu ubiegającego się o uzyskanie statusu uczestnika. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny. Interes prawny to taki interes, który jest chroniony przez prawo, a ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcia zaistniałego zagrożenia. Aby interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on interesem osobistym, własnym, indywidualnym, znajdującym podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy (por. T. Woś op. cit. i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych; B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2019, komentarz do art. 33 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Wobec tego, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczy sprawy zainicjowanej skargą na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, trzeba zwrócić uwagę na art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowiący, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Według utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem prawnym. Podkreślić przy tym należy, że ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie może ograniczać się wyłącznie do przepisów prawa administracyjnego, lecz musi uwzględniać również inne regulacje prawne, zwłaszcza te, które służą ochronie praw cywilnych przysługujących właścicielom nieruchomości. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Wynika to z istoty planu miejscowego, określonej w art. 6 u.p.z.p. stanowiącym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1, ustalenia przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Trzeba też pamiętać, że w planowaniu przestrzennym obowiązuje nakaz uwzględnienia określonych wartości, w tym ochrony prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Należy więc zaznaczyć, że przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też regulacją art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 14 września 2012 r. II OSK 1541/12, 23 stycznia 2013 r. II OSK 2369/12, 5 maja 2014 r. II OSK 117/13, 23 sierpnia 2016 r. II OSK 1719/16, 26 października 2016 r. II OSK 137/15, 12 grudnia 2016 r. II OSK 743/15). W niniejszej sprawie skargę na przedmiotową Uchwałę wniosła osoba, która zbyła zabudowane nieruchomości objęte planem, a ponadto, jako inwestor, stała się adresatem nakazu rozbiórki przedmiotowych obiektów. Okoliczność sprzedaży działek nr [...] i [...] w dniu 30 maja 2017 r. (przeniesienie własności nieruchomości z budynkiem w stanie deweloperskim) odnotowana została w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego wydanego w rozpatrywanej sprawie. W postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim udział brał skarżący, gdyż wnioskodawczynie nie złożyły skargi, aczkolwiek posiadały legitymację do zaskarżenia planu miejscowego obejmującego nieruchomości stanowiące ich własność. Podkreślić należy, że zawarte w wyroku rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności części zaskarżonej Uchwały odnosi się wprost do działek nr [...] i [...] , których właścicielami są wnioskodawczynie. W takim stanie sprawy nie ulega wątpliwości, że wynik niniejszego postępowania dotyczy interesu prawnego B. G. i K. P., które we wniosku wskazały na naruszenie przysługującego im prawa własności ustaleniami planu odnoszącymi się do nieruchomości będących ich własnością. Z argumentacji przez nie przedstawionej wynika, że z przyczyn podanych w skardze są zainteresowane, tak jak skarżący, utrzymaniem w mocy zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim wnioskodawczynie podały, że w związku z nałożonym na skarżącego nakazem rozbiórki kwestia wadliwości przedmiotowego planu ma kluczowy wpływ na ich prawne interesy związane z budową budynków przez skarżącego i doprowadzeniem do ich legalizacji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.