II GSK 113/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Kamil Lissowski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 653/08 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości 1) uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.; 2) zasądza od R. O. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 653/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. po rozpoznaniu skargi R. O. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], w przedmiocie płatności do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2008 r. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] maja 2007 r. R. O., zwany dalej "skarżącym", złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w P. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. W dniu [...] grudnia 2007 r. inspektor terenowy Regionalnego Biura Kontroli [...] Oddziału Regionalnego ARiMR dokonał kontroli w gospodarstwie rolnym skarżącego. W świetle ustaleń kontroli działka "C" o deklarowanej przez skarżącego powierzchni rolnej wynoszącej 1,38 ha stanowi odłóg - zarośnięte trzciną stawy. W tej sytuacji powierzchnia działek zadeklarowana przez skarżącego została pomniejszona o powierzchnię działki "C". Raport z kontroli został przesłany wnioskodawcy. W piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r. skarżący wyjaśnił, że w skład działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] wchodzi las (0,31 ha), stawy rybne (0,92 ha) oraz łąka (1,38 ha). Stawy rybne były użytkowane do końca 2006 r., a przyczyną zaprzestania produkcji ryb było objęcie terenu stawów lejem depresyjnym i zanikiem wody zasilającej stawy, co w konsekwencji spowodowało zarośnięcie terenu stawów trzciną, sitowiem i tatarakiem. Ponadto, jak wyjaśnił, w 2008 r. bez winy skarżącego cała działka, z wyjątkiem lasu - zostanie wyłączona z produkcji rolnej, gdyż zostanie poddana rekultywacji przez kopalnię. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. przyznał skarżącemu płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości 1.945,65 zł. Jak ustalił organ zadeklarowana przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych powierzchnia wynosząca 6,25 ha w rzeczywistości wynosiła 4,87 ha, co stwierdzono protokołem kontroli. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią ustaloną w wyniku kontroli wyniosła 28,34%. Powyższe ustalenia faktyczne uzasadniało zastosowania przepisu art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r. str. 1 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004". W myśl tego przepisu, jeżeli różnica pomiędzy zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, podtrzymując w całej rozciągłości stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy uznał za miarodajne ustalenia z przeprowadzonej kontroli, wskazujące na braku rolniczego wykorzystania przez skarżącego działki "C" o powierzchnię 1,38 ha. W następstwie skargi na powyższą decyzję wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 listopada 2008 r. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] lutego 2007 r. Według Sądu I instancji postępowanie w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania podlega ogólnym regułom postępowania administracyjnego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej ustaliły stan faktyczny na podstawie wyniku kontroli w gospodarstwie skarżącego, o której nie został on powiadomiony i tym samym nie brał udziału w czynnościach kontrolnych. W ocenie Sądu I instancji organ naruszył zasady postępowania wyrażone w art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienia nie mogły zostać konwalidowane poprzez fakt doręczenia skarżącemu odpisu protokołu z dnia [...] grudnia 2007 r. Według Sądu I instancji, poza oględzinami, które odbyły się w dniu [...] grudnia 2007 r., utrwalonymi również na zdjęciach, nie ma innego dowodu na okoliczność, od kiedy działka o nr ewidencyjnym [...] nie była użytkowana na cele rolnicze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w Ł., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. oraz zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, a mianowicie pominięcie zastosowania: • art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów - pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, zwanego dalej "rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004", zgodnie z którym dopuszcza się przeprowadzenie kontroli na miejscu (oględzin) bez uprzedzenia, w sytuacji gdy Sąd I instancji błędnie przyjął, iż kontrole takie powinny być przeprowadzone za uprzednim poinformowaniem strony, stosownie do treści ustawy Kodeks postępowania administracyjnego; • art. 3 ust 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr z 2007 nr 35, poz. 217 ze zm.), w myśl którego to strona obowiązana jest przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, co powinno skutkować uznaniem, iż to skarżący był obowiązany przedstawić dowód na okoliczność, od kiedy działka o nr ewidencyjnym [...] nie była użytkowana na cele rolnicze oraz granic tej działki. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie decyzji obu instancji mimo, iż w świetle prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego naruszenie w toku postępowania administracyjnego art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem stosownie do treści art. 25 rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 organ administracji nie był zobowiązany do przeprowadzenie kontroli na miejscu (oględzin) za uprzednim zawiadomieniem strony oraz stosownie do brzmienia art. 3 ust 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego brak dowodu na okoliczność, od kiedy działka o nr ewidencyjnym [...] nie była użytkowana na cele rolnicze oraz fakt, iż kontrolujący nie ustalili granic działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie administracyjne. W uzasadnieniu Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w Ł. przedstawił szczegółowe argumenty na poparcie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przez Sąd I instancji wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 25 rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004, a także przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Stosownie do art. 25 ust. 1 rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Powyższy przepis jest regulacją szczególną, mającą pierwszeństwo stosowania przed przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Moc obowiązująca powołanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 znajduje uzasadnienie w przepisie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, w myśl którego jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Z powyższych względów podstawą dla uchylenia decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego nie może być zarzut naruszenia powołanych przez Sąd I instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem, organ był nie tylko uprawniony, ale co do zasady obligowany, do przeprowadzenia kontroli bez powiadomienia skarżącego. Na skarżącym, jako beneficjencie środków pomocowych pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, spoczywa obowiązek rzetelnego wykorzystania środków pomocowych zgodnie z ich przeznaczeniem, utrzymywania gruntów w odpowiednio wysokiej kulturze rolnej i należytego udokumentowania wydatkowanych środków. Na taką powinność skarżącego wskazuje m.in. przepis art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, którego naruszenie przez Sąd I instancji trafnie zarzuca skarga kasacyjna. W świetle powyższego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawie płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Innymi słowy, producent rolny, który otrzymuje świadczenia ze środków unijnych, powinien być zawsze gotowy do udokumentowania wydatkowanych środków pomocowych zgodnie z ich przeznaczeniem. Gdyby więc stosowane były regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego, odmienne od przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, jak przykładowo przepis art. 79 § 1 k.p.a., w myśl którego strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, mogłoby to prowadzić do wykorzystywania środków pomocowych niezgodnie z ich przeznaczeniem. Reasumując, organ nie naruszył zarzucanych przepisów Kodeksu postępowania, stanowiących podstawę dla uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji. Jak już wskazano podstawą zaskarżonej decyzji było ustalenie organu, oparte o wyniki przeprowadzonej kontroli, wskazujące na fakt nierolniczego wykorzystywania przez skarżącego działki "C" o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 1,38 ha, objętej wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2007. W świetle ustaleń protokołu z dnia [...] grudnia 2007 r. działka ta stanowiła odłóg i była porośnięta trzciną, co udokumentowano odpowiednimi fotografiami. Stan wspomnianej działki był na tyle zarośnięty, że nawet nie pozwalał kontrolującemu na identyfikację jej granic. Skarżący został wezwany do złożenia wyjaśnień związanych z ustaleniami kontroli, a także zapoznany z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Poza swym oświadczeniem o skoszeniu trawy i wypasaniu trawą bydła na spornej działce, nie popartych zresztą żadnymi dowodami, nie przedłożył również żadnych innych dowodów na okoliczność rolniczego wykorzystania gruntów na tej działce, pomimo iż to na nim w tym zakresie spoczywał ciężar dowodu. Z powyższych względów nie można zarzucić organowi naruszenia prawa w dokonaniu ustaleń co do braku rolniczego wykorzystania przez skarżącego działki "C" o powierzchni 1,38 ha, na którą skarżący uzyskał odpowiednią płatność. Stąd też organ miał podstawę do zastosowania przepisu 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 i przyznać płatność do gruntów pomniejszoną o dwukrotną wykrytą różnicę. Z omawianych względów, stosownie do przepisu art. 185 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 203 pkt 2 p.p.s.a.