I OSK 1113/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, , , po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 223/08 w pkt 1 odrzucające skargę, w pkt 2 zwracające uiszczony wpis sądowy w sprawie ze skargi Gminy Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta Ś. z dnia [...], nr [...] ustalającej dodatkową opłatę z tytułu niezagospodarowania w określonym terminie nieruchomości gruntowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 223/08 odrzucił skargę Gminy Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta Ś. z dnia [...], nr [...] ustalającej dodatkową opłatę z tytułu niezagospodarowania w określonym terminie nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zgodnie z generalną zasadą powszechnie przyjmuje się, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę (np: gminę) jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, niepubl.). Jak wynika z akt sprawy Zarząd Miasta Ś. był organem, który reprezentując swoją gminę orzekał w trybie zwykłym jako organ pierwszej instancji ustalając dodatkową opłatę z tytułu niezagospodarowania w określonym terminie nieruchomości gruntowej. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony w imieniu reprezentowanej przez siebie jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy. Żaden przepis o postępowaniu administracyjnym ani przepis ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przyznaje organowi pierwszej instancji uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia w drodze skargi. Sąd Wojewódzki stwierdził, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a wcześniej administracyjnego nie może być ta Gmina, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji (niezależnie od trybu postępowania, w jakim doszło do wydania takiego rozstrzygnięcia) i dlatego skargę Gminy jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) odrzucił. Na powyższe postanowienie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina Ś., zaskarżając je w całości. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że posiada zarówno interes prawny, jak i zdolność sądową oraz procesową do wniesienia skargi. Gmina będąca osobą prawną posiada legitymację do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, gdyż wynikające z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłaty dodatkowe z tytułu niezagospodarowania nieruchomości gruntowych, dotyczą interesów majątkowych skarżącej i wywierają bezpośredni wpływ na jej sferę zobowiązań. Pozbawienie zaś skarżącej uprawnienia do wniesienia skargi narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Skarżąca nie podzieliła oceny Sądu, że gmina nie jest stroną postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydał zarząd miasta oraz że gmina ani żaden z jej organów nie są uprawnieni do wniesienia skargi do sądu od decyzji organu odwoławczego. W ocenie skarżącej nie do przyjęcia jest także stanowisko Sądu, że można stracić przymiot strony tylko z tego powodu, iż organ danego podmiotu występował w danej sprawie jako uczestnik procesu wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W piśmie z dnia 11 sierpnia 2008 r. uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). W niniejszej sprawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta Ś. z dnia [...], nr [...] ustalającej dodatkową opłatę z tytułu niezagospodarowania w określonym terminie nieruchomości gruntowej wniosła Gmina Ś., która wydała decyzję w sprawie w pierwszej instancji. Gmina nie występowała w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza w zasadzie możliwość występowania w sprawie tej jednostki samorządu terytorialnego jako strony postępowania administracyjnego, bądź sądowoadminstracyjnego. W tej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że gmina, której organ (Zarząd Miasta) wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Ma rację strona skarżąca, że tzw. legitymacja procesowa jest w istocie natury materialnoprawnej i należy w postępowaniu badać czy strona na nią się powołująca może wskazać normę prawa materialnego dla jej wykazania. Jednakże przyjmuje się powszechnie, iż w sytuacji, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, przeto sąd administracyjny nie bada tego przymiotu (legitymacji) i odrzuca skargę jako wniesioną przez podmiot nieuprawniony. Tak zatem rozumował Sąd pierwszej instancji i znajduje ono uzasadnienie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie Zarząd Miasta Ś. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a. ustalił dodatkową opłatę z tytułu niezagospodarowania w określonym terminie nieruchomości gruntowej. W drugiej instancji decyzja została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej - w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. (por. ONSA 2003, z.4, poz. 115). Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo w zaskarżonym postanowieniu uznał, iż złożona przez Gminę Ś. skarga jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.