II OSK 1585/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 352/20 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 352/20, po rozpoznaniu skargi P. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pkt I. stwierdził nieważność § 4 ust. 8 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dotyczy działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] położonych w W., dzielnica O., przy ul. S. [...], obręb [...], w pkt II. orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu S. ((Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r., Nr 8, poz. 192) - zwaną dalej: "planem", "uchwałą") w części dotyczącej działek ew. nr [...] i [...] położonych w W., w dzielnicy O., przy ul. S. [...] (obręb [...]). Będąc użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej ww. działki i właścicielem położonych na terenie tych działek budynków, zażądała stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym wskazanych działek. Skarżąca zarzuciła naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) - dalej w skrócie: "u.p.z.p.") polegające między innymi na przekroczeniu władztwa planistycznego uregulowanego w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 w zw. z art. 233 i 235 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej w skrócie: "k.c.") oraz art. 31 ust. 1, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP, przez ustalenie: przeznaczenia podstawowego nieruchomości skarżącej, jako terenu usług oświaty (zgodnie z § 4 ust. 8 planu) oraz przeznaczenia dopuszczalnego nieruchomości jako terenu usług z zakresu kultury, zdrowia, sportu, rekreacji, biur, administracji i mieszkalnictwa zbiorowego z zakresu internatów, burs szkolnych i hoteli pracowniczych z jednoczesnym zakazem lokalizowania funkcji usługowych innych niż wymienione i zakazem lokalizowania zabudowy mieszkalnej (jednostka planu E1. 3U-0 - § 21 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 8 planu), wskaźnika zabudowy na poziomie 1,0, linii zabudowy nieruchomości od strony działki ew. nr [...] jako nadmiernie i bezpodstawnie odsuniętej od nieruchomości sąsiedniej. Uzasadniając zarzut naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego przez ustalenie przeznaczenia podstawowego ww. działek jako terenu usług oświaty a dopuszczalnego jako terenu usług z zakresu kultury, zdrowia, sportu, rekreacji, biur, administracji i mieszkalnictwa zbiorowego z zakresu internatów, burs szkolnych i hoteli pracowniczych z jednoczesnym zakazem lokalizowania funkcji usługowych innych niż wymienione i zakazem lokalizowania zabudowy mieszkalnej (§ 21 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 8 planu) wskazano, że budynek główny użytkowany był niegdyś jako bursa szkolna, a od 2000 r. użytkowany jest przez skarżącą jako budynek biurowy (budynek siedziby skarżącej). Na nieruchomości brak budynków o charakterze oświatowym. Nieruchomość bezpośrednio przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały nie była objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wcześniej była objęta planem ogólnym [...] z 1992 r. i zgodnie z jego treścią znajdowała się w strefie oznaczonej symbolem MU-28 – funkcja mieszkaniowo-usługowa. Według skarżącej, ustalenia planu ograniczają możliwość wykonywania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w sposób przedstawiony w skardze, a w szczególności przez ograniczenie możliwości zabudowy. Plan na nieruchomościach sąsiednich przewiduje obok funkcji usług – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (działki [...], [...] i [...] – symbol planu E1.2 U-0/UM – tereny usług oświaty lub tereny usług i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). Na ww. działkach sąsiednich planowana jest inwestycja polegająca na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdami (inwestor L. Sp. z o.o. z siedzibą w W.). Organ planistyczny przez wprowadzenie w planie na terenie nieruchomości zakazu lokalizacji usług innych niż usługi z zakresu kultury, zdrowia, sportu i rekreacji oraz zakazu lokalizacji zabudowy mieszkalnej w sposób znaczący ograniczył możliwości skarżącej w zakresie wykonywania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w tym w szczególności prawo zabudowania jej budynkiem o charakterze mieszkalnym bądź usługowym. Powyższe ograniczenie przeznaczenia nieruchomości stanowi o nadmiernej ingerencji organu planistycznego w sferę prawa użytkowania wieczystego (naruszenie tzw. władztwa planistycznego). Tymczasem prawo użytkowania wieczystego na gruncie u.p.z.p. podlega takim samym zasadom ochrony jak prawo własności. Skarżąca zauważyła, że Rada [...] w żaden sposób nie wyjaśniła, dlaczego na terenie nieruchomości przewidziała zakaz lokalizowania funkcji usługowych (innych niż wymienione w planie) oraz zakaz lokalizowania zabudowy mieszkalnej. Skarżąca podniosła, że obecnie na jej nieruchomości, jak i w trakcie procedury uchwalania planu, nie znajdywały się żadne budynki o charakterze oświatowym. Zdaniem skarżącej, organ w żaden sposób nie wyważył interesu indywidualnego skarżącej z interesem publicznym, co stanowi niewątpliwie o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planów miejscowych (art. 28 u.p.z.p.). W dalszej części uzasadnienia skarżąca wykazała na czym jej zdaniem polegało przekroczenie władztwa planistycznego w zakresie określenia wskaźnika zabudowy na poziomie 1,0, oraz poprzez wyznaczenie linii zabudowy nieruchomości od strony działki ew. nr [...] jako nadmiernie i bezpodstawnie odsuniętej od nieruchomości sąsiedniej. Rada [...] w odpowiedzi na skargę, uzupełnionej pismem procesowym z 28 listopada 2016 r., wniosła o oddalenie skargi. Odnośnie do nowego przeznaczenia działki skarżącej wskazała, że nieruchomość ta znajduje się w terenie oznaczonym symbolem E1.3 U-0 - teren usług oświaty. Przeznaczenie na usługi oświaty pasa terenów wzdłuż ul. S. uwzględnia pierwotne założenie zespołu oświatowo - sportowego na terenie, w skład którego wchodził zespół szkół oraz zespół sportowo - rekreacyjny [...]. Ze względu na rozwój zabudowy mieszkaniowej na tym obszarze uzasadnione było zachowanie funkcji oświatowych, sportowych i rekreacyjnych, jako funkcji towarzyszących osiedlom mieszkaniowym (w kwartale ulic: S., O., B. i B.). Uzasadnione było również przywrócenie pierwotnej funkcji terenom, które zostały przekształcone na funkcje usługowe (w tym teren E1.3). W planie uwzględniono też zmiany zagospodarowania polegające na przekształceniu terenów o innym użytkowaniu w tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (w tym teren E1.2). Studium dla jednostki oznaczonej symbolem M1.20 wyraźnie wskazuje, iż jest to teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co nie jest jednoznaczne z tym, że każda działka musi mieć takie przeznaczenie. Dla terenów oznaczonych symbolem M1 (tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) studium ustala priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, na które składają się m. in. usługi z zakresu: oświaty (przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazjalne i ponadgimnazjalne), zdrowie i opieka społeczna, kultura (domy kultury, biblioteki), tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego (place zabaw i gier sportowych, ogrody jordanowskie, parki spacerowe, zieleńce). Organ zauważył, że na etapie opracowywania każdego planu miejscowego obejmującego obszary zabudowy mieszkaniowej przeprowadzane są analizy i oceny zaspokojenia potrzeb mieszkańców w zakresie lokalnej infrastruktury transportowej, inżynieryjnej i społecznej. Wyniki analiz stanu istniejącego, założenia programowe rozwoju danego obszaru stanowią podstawę do sporządzenia projektu planu, w którym należy zaprojektować lokalne układy drogowe, wyposażanie terenu w urządzenia i sieci lokalnej infrastruktury inżynieryjnej, a także infrastruktury społecznej z zakresu: oświaty, zdrowia i opieki społecznej, kultury, zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych (handlu, gastronomii, usług rzemieślniczych). Teren obejmujący dużą jednostkę urbanistyczną przewiduje przewagę MW, ale wyraźnie dopuszcza niezbędne inwestycje celu publicznego. Ponadto wskazano, że podstawową zasadą dla kierunków zmian w przeznaczeniu terenów jest równoważenie funkcji na całym obszarze miasta i tworzenie wielofunkcyjnych struktur przestrzennych. W obszarach zabudowy wielorodzinnej konieczne jest sytuowanie inwestycji celu publicznego związanych z obsługą mieszkańców, w szczególności terenów usług oświaty. Zgodnie z ustaleniami studium konieczne jest wyznaczanie terenów usług publicznych w bliskim sąsiedztwie planowanych zespołów zabudowy mieszkaniowej. W planie S. przewidziano znaczący przyrost terenów pod zabudowę mieszkaniową i znaczący przyrost liczby mieszkańców. Na obszarze S. przewidziano docelowo około 19 000 mieszkańców (około 7 900 mieszkańców na obszarze S. i około 11 100 mieszkańców na obszarze S. P.). Tereny usług oświaty zostały wskazane na terenach przy ul. S., które są lub były wykorzystywane na cele oświatowe. Organ podkreślił, że postanowienia planu w żadnym punkcie nie wprowadzają zakazu zabudowy, jak to przedstawia skarżąca. Jedynie funkcja tego terenu jest niezgodna z oczekiwaniem skarżącej. Przedstawiona w skardze argumentacja wskazuje, że w niniejszej sprawie w istocie chodzi o interes ekonomiczny a nie prawny skoro kwestionowane jest przeznaczenie terenu na usługi oświaty w miejsce postulowanego mieszkalnictwa wielorodzinnego. Plan oprócz funkcji oświatowych dopuszcza w 40 % inne usługi, w tym biura, a więc także teren skarżącej może być w niemal połowie wykorzystany na cele pozaoświatowe. Powyższe świadczy o wyważeniu przez organ stopnia uwzględnienia interesu publicznego i prywatnego. W pismach procesowych z 16 sierpnia 2016 r. i 3 listopada 2016 r. skarżąca uzupełniła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1986/16) oddalił skargę. Sąd nie dopatrzył się naruszenia władztwa planistycznego przez Gminę. W jego ocenie organ planistyczny przywołał racjonalne przesłanki dla ustanowienia ograniczeń, co do zakładanego docelowego przeznaczenia nieruchomości (generalnie cele oświatowe) oraz ograniczenia dalszej możliwości zabudowy działki skarżącej - wykluczenie zabudowy mieszkaniowej, określenie wskaźników oraz linii zabudowy wyłączających możliwość zabudowy na otwartych fragmentach nieruchomości. Nieruchomość skarżącej jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksu terenów przeznaczonych dla celów oświatowych i w tym zakresie nadal wykorzystywanych. Jednocześnie na bezpośrednio przyległych terenach ma miejsce intensywny rozwój budownictwa mieszkaniowego (jest on także przewidywany w ramach planu oraz planów miejscowych obejmujących sąsiednie tereny). W takiej sytuacji uzasadnione było przeznaczenie nieruchomości skarżącej dla celów oświatowych, zwłaszcza gdy cel ten kiedyś pełniła (internat szkolny). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, uzupełnioną w piśmie z 21 grudnia 2017 r., wniosła skarżąca wnosząc o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym jej nieruchomości stanowiącej działki ew. nr [...] oraz [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną i w jej uzupełnieniu, Rada [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 1155/17) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA wskazał, że nie jest zasadny zarzut naruszenia zasad, o których mowa w art. 28 u.p.z.p., wynikających z art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy przez ustalenie treści planu w sposób sprzeczny z ustaleniami studium. Z kolei, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedwczesna była ocena Sądu pierwszej instancji, według której, przeznaczenie w planie działek nr [...] i nr [...] na cele oświatowe jako podstawowe nie zostało dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w każdym przypadku sporządzania miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego - jak i jego zmiany - organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1014/19 oddalił skargę skarżącej na uchwałę Rady [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu S.. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że organ określając przeznaczenie terenu położenia nieruchomości skarżącej błędnie ocenił istniejący stan jej zagospodarowania. Nie uwzględnił, że zabudowania na działkach nr [...] i [...] położonych w W., w dzielnicy O. przy ul. S. [...] (obręb [...]), z których korzysta skarżąca są od wielu lat zgodnie z prawem użytkowane jako biurowe (ujawnienie funkcji biurowej w ewidencji gruntów i budynków zostało dokonane [...] stycznia 2007 r.). Tym z kolei uchybił obowiązkowi rozważenia kolizji interesów – interesu skarżącej związanego z zachowaniem obecnej funkcji posiadanego przez nią prawa do nieruchomości, a w dalszej perspektywie jej rozwoju i możliwości zabudowy mieszkaniowej i interesu społecznego wyrażającego się w przeznaczeniu nieruchomości pod realizację celów oświaty. Przedstawionym działaniem organu uchwałodawczego nie doszło, w ocenie Sądu pierwszej instancji, do przekroczenia władztwa planistycznego. Wykazane uchybienie należało ocenić w kategoriach naruszenia zasad sporządzania planu, niemniej nie w kategoriach naruszenia istotnego, czyli wymaganego art. 28 u.p.z.p. Sąd podkreślił, że działki skarżącej znajdują się w kwartale terenu oznaczonego w planie symbolem E1 i sąsiadują z kwartałem E2; na terenie oznaczonym w planie symbolem E1.3 U-O (zgodnie z § 4 ust. 8 planu miejscowego teren usług oświaty), sąsiadującym bezpośrednio z terenem o tożsamym przeznaczeniu, tylko oznaczonym symbolem E1.1 U-O oraz terenami oznaczonymi symbolami: E.1.4 US (tereny usług sportu i rekreacji), E1.2 U-O/UM (tereny usług oświaty zgodnie z § 4 ust. 8 lub tereny usług i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zgodnie z § 4 ust. 5 planu miejscowego), E2.3 MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) i E2.6 MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). Teren lokalizacji działek skarżącej, z wyznaczonym przeznaczeniem "terenu usług oświaty" wraz z terenami o symbolach E1.1 U-O i E1.1 US oraz D2.2 US, D2.5 US, D2.6 US stanowi kompleks terenowy usług oświaty oraz usług sportu i rekreacji z zamiarem zaspokajania rozwiniętych czy rozwijających się na tym obszarze i sąsiednich obszarach potrzeb mieszkaniowych. Sąd wyjaśnił, że przeznaczenie na usługi oświaty pasa terenów wzdłuż ul. S. uwzględniało pierwotne założenie zespołu oświatowo - sportowego na terenie S., w skład którego wchodził zespół szkół oraz zespół sportowo - rekreacyjny [...]. Zachowanie funkcji oświatowych, sportowych i rekreacyjnych w kwartale wyznaczonym ulicami: S., O., B. i B. jako funkcji towarzyszących osiedlom mieszkaniowym, było zasadne ze względu na rozwój zabudowy mieszkaniowej na obszarze S. i P.. Uwzględniono zmiany zagospodarowania polegającego na przekształceniu terenów o innym użytkowaniu w tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Nie bez znaczenia była poprzednia funkcja jaką pełnił teren oznaczony symbolem E1.3 i istniejąca na nim zabudowa, niemająca charakteru zabudowy mieszkaniowej, zatem dająca możliwość użytkowych przekształceń, a nadto zakres przestrzeni wolnej od zabudowy umożliwiającej zagospodarowanie według założeń planistycznych. Sąd zaakcentował, że nieruchomość skarżącej położona jest nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie kompleksu terenów przeznaczonych dla celów oświatowych oraz sportowych i rekreacyjnych, ale i w granicach tego kompleksu. Na sąsiednich terenach ma miejsce intensywny rozwój budownictwa mieszkaniowego (jednorodzinnego i wielorodzinnego). Zatem przeznaczenie części terenu objętego planem na cele oświatowe, w tym w szczególności terenu, który taką funkcję już pełnił w przeszłości (na nieruchomości skarżącej funkcjonował internat), a i obecnie daje większe i łatwiejsze możliwości zagospodarowania na cele wyznaczone planem było rozwiązaniem racjonalnym, perspektywicznym, trafnym planistycznie. Wobec powyższego Sąd uznał, że postanowienia planistyczne obejmujące swoim zakresem nieruchomość skarżącej, jakkolwiek naruszają interes skarżącej, to nie stanowią przekroczenia planistycznych uprawnień gminy. Ingerencja w sferę ww. prawa skarżącej pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celu społecznego. Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku wniosła P. S.A., zaskarżając go w całości. Zdaniem skarżącej Sąd przy ocenie tego, czy doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uwzględnił akt planistycznych, w szczególności w zakresie stanu zastanego i planowanego nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącej i w konsekwencji błędne uznał, że w niniejszej sprawie organ planistyczny nie naruszył władztwa planistycznego, w tym zasady równości i proporcjonalności. Sąd naruszył art. 190 P.p.s.a. bowiem nie uwzględnił wykładni prawa Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanej w wyroku z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1155/17. Skarżąca dopatrzyła się również naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.s.g." w związku z art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 u.p.z.p., art. 32 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16 poz. 93 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "K.c." w związku z art. 233 K.c. i art. 235 K.c. w związku z art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że poprzez naruszenie zasad sporządzenia uchwały planu miejscowego w tym w szczególności polegające na: – błędnym ustaleniu przez organ planistyczny istniejącego stanu zagospodarowania nieruchomości skarżącej (poprzez brak uwzględnienia wykorzystywania nieruchomości skarżącej na cele biurowe); – pominięciu ustalenia stanu zastanego i planowanego nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącej; – braku rozważenia przez ww. organ alternatywnych rozwiązań dla przeznaczenia nieruchomości skarżącej na cele oświatowe; – braku rozważenia przez ww. organ kolizji interesu społecznego i indywidualnego; nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, w szczególności że nie doszło do niezgodnego z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3779/19 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Niewłaściwa kontrola legalności zaskarżonej uchwały sprowadzała się zdaniem NSA do tego, że Sąd pierwszej instancji będąc zobowiązanym wydanym w tej sprawie wyrokiem NSA do należytego wyważenia kolizji między interesem publicznym a interesem indywidualnym skarżącej Spółki, a priori przyjął, że przewagę należy przyznać interesowi publicznemu. Sąd pierwszej instancji dostrzegł wprawdzie naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, ale stwierdził, że całokształt okoliczności planistycznych pozwala na stwierdzenie, że nawet przyjmując zastany stan zagospodarowania nieruchomości skarżącej Spółki, to i tak należało dokonać takich ustaleń, jakie zawiera zaskarżony plan miejscowy. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność § 4 ust. 8 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dotyczy działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] położonych w W., dzielnica O., przy ul. S. [...], obręb [...] oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Na wstępie Sąd wyjaśnił, że orzekał w sprawie zgodnie z art. 190 zd. 1 P.p.s.a. będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku, którym uchylono poprzedni wyrok WSA w Warszawie i jakie z tego faktu wynikają konsekwencje dla zakresu orzekania w niniejszej sprawie. Ponadto Sąd wskazał, że istnienie prawomocnych orzeczeń NSA również kształtuje rozstrzygnięcie sądu obecnie rozpoznającego sprawę stosownie do art. 170 P.p.s.a. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Sąd podkreślił, że w tej sprawie był związany poglądem prawnym zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1155/17. W tym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że w tej sprawie przesłanką, która zdecydowała o uchyleniu zaskarżonego wyroku było błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w tej sprawie organy planistyczne nie miały wiedzy na temat rzeczywistej zmiany sposobu użytkowania przez Spółkę P. S.A. nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania tych działek, a w szczególności zmiana sposobu użytkowania budynku znajdującego się na tej nieruchomości nastąpiła wiele lat temu i ta okoliczność była znana organom planistycznym co najmniej od stycznia 2006 r. Zmiana sposobu użytkowania budynku na cele biurowe nastąpiła w sposób legalny. Tym samym wadą zaskarżonego wyroku było brak rozważenia, czy ustalając dla tego obszaru przeznaczenie U-O (teren przeznaczony na cele oświaty) nie nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego Gminy, skoro od dłuższego czasu w sposób zgodny z prawem budynek znajdujący się na tej nieruchomości był legalnie wykorzystywany na cele biurowe. Warunkiem oceny i wyboru sposobu zagospodarowania terenu powinno być przede wszystkim ustalenie faktycznego sposobu zagospodarowania tego obszaru objętego procedurą planistyczną, a w tym ustalenia istnienia legalnej zabudowy. Dopiero w tak ustalonym stanie, organy planistyczne powinny dokonać rozważenia, z uwzględnieniem wyważenia interesu społecznego i interesu indywidualnego, czy w danej konkretnej sprawie należy dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, tj. ochronie prawa własności obiektów budowlanych, czy też założeniom planistycznym zasadzającym się na planowanym sposobie przyszłego zagospodarowania. Działając w ramach tego związania Sąd doszedł do przekonania, że skarga P. S.A. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że skarżąca wykazała, że zaskarżoną uchwałą naruszony został jej interes prawny a zatem miała uprawnienie do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09). Niewątpliwie skarżąca, jako podmiot legitymujący się prawem użytkowania wieczystego do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych na obszarze oznaczonym w planie symbolem E1.3 U-O, a zatem objętych zakresem zaskarżonej uchwały – posiadała interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Bez wątpienia również wprowadzone w ustaleniach planistycznych regulacje, zakwestionowane przez skarżącą, wprowadziły ograniczenia w wykonywanym przez nią prawie użytkowania wieczystego do oznaczonych działek, czyli zmiany powodujące pogorszenie sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości objętych ww. prawem, co warunkowało przyznanie jej legitymacji procesowej w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, w czym skarżąca upatrywała nadużycia władztwa planistycznego przez organ i uznał, że w zaistniałym stanie rzeczy rolą Sądu było dokonanie merytorycznej kontroli legalności uchwały, w ramach której należało rozważyć - czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącej doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego, w tym czy przy uchwalaniu kwestionowanych przez skarżącą postanowień planu doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Zdaniem Sądu, skoro rzeczywisty i legalny stan zastany w zakresie użytkowania nieruchomości nie był przedmiotem rozważań organu planistycznego, gdyż został błędnie ustalony, to nie można było twierdzić, że miało miejsce należyte wyważenie interesu społecznego oraz interesu indywidualnego. Za niewątpliwe Sąd uznał, że przyjmując przeznaczenie spornej nieruchomości, Gmina błędnie oceniała istniejący na niej stan zagospodarowania. Nie uwzględniono tego, że zabudowania, z których korzysta Spółka są przezeń od wielu lat użytkowane jako biurowe. Błędne ustalenie w tym zakresie nie było jedynie efektem braku uwag ze strony Spółki. Jak wynika z analizy urbanistycznej przeprowadzonej w trakcie procedury planistycznej, na potrzeby planu, Gmina dysponowała materiałem dokumentacyjnym, przedstawiającym rzeczywiste zagospodarowanie działek, tzn. wskazującym, że na nieruchomości znajdują się zabudowania biurowe. Na stronie 6 dokumentu przygotowanego na potrzeby procedury planistycznej obejmującej zaskarżony Plan, "Analiza stanu istniejącego – raport o problemach występujących na terenie opracowania", ze stycznia 2006 r., na mapie obrazującej stan zagospodarowania wprost określono, że zabudowania na spornej nieruchomości stanowią biura. Analiza była, co wynika z jej treści, efektem badań dokumentacyjnych oraz terenowych i powinna, co do zasady, odzwierciedlać stan na dzień przekazania projektu planu do opiniowania i uzgodnienia (§ 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Z uwagi na datę, którą dokument został opatrzony, tj. styczeń 2006 r., jest oczywiste, że Analiza przedstawiała stan zagospodarowania obszaru objętego projektem planu w sposób zgodny z powołanym przepisem, a zatem stan zagospodarowania spornej nieruchomości nie został w Analizie wykazany jako zmieniony w trakcie procedury planistycznej. Sąd dodał, że zagospodarowanie obiektu było rezultatem wielu legalnych procedur prowadzonych przed organami administracji publicznej, w tym także organami Gminy (pozwolenie na budowę, pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podział nieruchomości, ujawnienie funkcji biurowej budynku w ewidencji budynków z dniem [...] stycznia 2007 r.). Decyzja o pozwoleniu na budowę, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 1999 r., Nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydania dla P. S.A. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, tj. modernizację i adaptację istniejącego budynku Internatu T. na siedzibę Dyrekcji Generalnej P. z częścią hotelową, funkcjonuje w obrocie prawnym. Obowiązuje zatem domniemanie, że nie naruszało norm obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd zauważył, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., Nr [...], o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania oraz udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku biurowego stwierdzono, że zmiana sposobu użytkowania jest zgodna m.in. z zapisem miejscowego ogólnego planu zagospodarowania [...]. Stan zagospodarowania nieruchomości był więc rezultatem nie tylko korzystania przez Spółkę z uprawnień właścicielskich, ale także zgodności tych działań inwestorskich z normami lokalizacyjnymi. Sąd powołując się na poglądy orzecznictwa stwierdził, że w każdym przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – jak i jego zmiany – organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie. Po zgromadzeniu rzetelnych i pełnych danych w tym zakresie organ gminy obciąża obowiązek rozważenia – z uwzględnieniem zasady wyważania interesu ogólnego (społecznego) i interesów indywidualnych – czy w danej, konkretnej sytuacji należy dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, a więc m.in. ochronie prawa własności istniejących obiektów budowlanych, czy też założeniom planistycznym tj. planowanemu sposobowi przyszłego zagospodarowania terenu. Takie obowiązki organów gminy wynikają z przepisów regulujących procedurę planistyczną – art. 1 ust. 2, art. 6, art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12). W ocenie Sądu I instancji skoro rzeczywisty i legalny stan zastany w zakresie użytkowania nieruchomości nie był przedmiotem rozważań organu planistycznego, gdyż został on błędnie ustalony, to nie można twierdzić, że został należycie wyważony interes społeczny oraz interes indywidualny. Sąd wskazał, że Spółka, legalizując sposób użytkowania zabudowań, otrzymała uprawnienie do użytkowania zabudowań jako pomieszczenia biurowe (z towarzyszącą funkcją hotelową). Z mocy § 15 ust.1 Planu, może użytkować teren zgodnie ze stanem istniejącym do czasu jego zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie. Nie można jednak twierdzić, że plan nie wprowadza ograniczeń w sposobie korzystania przez Spółkę z nieruchomości. Unormowanie § 15 ust. 1 ma charakter tymczasowy. Natomiast unormowania § 4 ust. 8 pkt 1-3 w związku z § 2 pkt 7 i 8 Planu wprowadzają ograniczenia dla sposobu korzystania odpowiadającego jedynie przeznaczeniu dopuszczalnemu. Sąd uznał, że pogarsza to sytuację prawną Spółki, jako właściciela zabudowań i użytkownika wieczystego działek nr [...] i [...], położonych w W., przy ul. S., w stosunku do sytuacji sprzed wejścia w życie zaskarżonego planu. W ocenie Sądu ustalenie dla obszaru działek [...] i [...] przeznaczenia na cele usług oświaty stanowiło naruszenie władztwa planistycznego. Okoliczność ta sprawia, że w sytuacji wyważania kolizji między interesem publicznym, a interesem indywidualnym skarżącej Spółki, organ błędnie przyjął, że przewagę należy przyznać interesowi publicznemu. Na ocenę tą nie mógł mieć wpływu "całokształt okoliczności planistycznych", bowiem zgodnie z prawem użytkowany budynek biurowy posadowiony na przedmiotowej nieruchomości (obejmującej działki nr [...] i [...]) uzasadniał kontynuację takiego sposobu zagospodarowania w planie miejscowym. Podsumowując Sąd I instancji uznał, że interes indywidualny Spółki zmierzający do przeznaczenia w planie miejscowym obszaru działek [...] i [...] na cele biurowe powinien przeważyć nad interesem społecznym, który w ocenie organu przemawiał za przeznaczeniem tego terenu na cele usług oświaty. Powyższe przesądziło o zasadności zarzutu naruszenia władztwa planistycznego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak zachowania stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną dóbr wskazanych w jej art. 1 ust. 2. Skarżąca Spółka w piśmie z dnia 21 grudnia 2020 r., doprecyzowanym w dniu 4 stycznia 2021 r., na podstawie art. 157 P.p.s.a., wniosła o uzupełnienie powyższego wyroku poprzez stwierdzenie w pkt 1, że stwierdzono nieważność § 21 pkt 1 ppkt 1 oraz powiązanego z nim § 4 ust. 8 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dotyczy działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] położonych w W., dzielnica O. przy ul. S. [...], obręb [...]. Rada M. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: • art. 147 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie polegających na pominięciu dokumentów oraz wyjaśnień Organu znajdujących się w aktach sprawy, które uzasadniały oddalenie skargi; • art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia przez Sąd I instancji przy ocenie, czy doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu, wyjaśnień organu oraz akt planistycznych, w szczególności wskazujących na sposób wykorzystywania nieruchomości w przeszłości, predyspozycję nieruchomości na cele oświatowe, wyważenie przez organ planistyczny interesów, a także potrzeby społeczne obszaru w zaopatrzenie w infrastrukturę społeczną, a w konsekwencji błędne uznanie, że w niniejszej sprawie organ planistyczny naruszył władztwo planistyczne, w tym zasadę równości i proporcjonalności w odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego skarżącej; • art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego; • art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie oraz brak rozważenia w uzasadnieniu wyroku istotnych okoliczności podnoszonych w sprawie, w tym okoliczności że skarżąca nie zgłaszała wniosków lub uwag odnośnie przeznaczenia terenu, który obejmuje jej nieruchomość, a także że rozwiązania planistyczne przyjęte w uchwale były celowe i uzasadnione; • art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 138 w zw. z art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w całości przez Sąd I instancji w jej granicach, pomimo zawarcia w uzasadnieniu, że organ naruszył władztwo planistyczne w zakresie określenia przeznaczenia, co w konsekwencji doprowadziło do braku spójności pomiędzy sentencją a uzasadnieniem wyroku; • art. 190 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd meriti wykładni prawa Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanej w niniejszej sprawie tj. w wyroku z dnia 14 stycznia 2020 roku, sygn. akt II OSK 3779/19 oraz w wyroku z dnia 22 marca 2019 roku, sygn. akt IIOSK 1155/17 w zakresie rozważenia czy gmina przekroczyła władztwo planistyczne przy określeniu przeznaczenia usług oświaty na nieruchomości skarżącej, a także braku takiego rozważenia w odniesieniu do pozostałych, niż tylko przeznaczenie terenu, zaskarżonych ustaleń planistycznych; • art. 147 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności § 4 ust. 8 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dotyczy działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] położonych w W., przy ul. S. [...], obręb [...], podczas gdy skarga zasługiwała w tym zakresie na oddalenie. Naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie Rada upatruje zaś w naruszeniu: • art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 9 w związku z art. 1 ust. 3 w związku z art. 3 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 117 z późn. zm) poprzez ich niezastosowanie i tym samym pominięcie, że zgodnie z ustawą w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się również inne wartości, a nie tylko prawo własności; • art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r kodeks cywilny (Dz. U. z 1964r, nr 16, poz. 93) oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżącej na cele oświatowe w sposób bezprawny naruszają jej prawo użytkowania wieczystego i nastąpiły z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania, podczas gdy nie doszło do niezgodnego z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącej dającego podstawę do stwierdzenia nieważności planu; • art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 w związku z art. 233 kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na pominięciu sposobu wykorzystywania nieruchomości w przeszłości, predyspozycji nieruchomości na cele oświatowe, wyważeniu przez organ planistyczny interesów, a także potrzeb społecznych obszaru w zaopatrzenie w infrastrukturę społeczną, a w konsekwencji błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że interes indywidualny Spółki zmierzający do przeznaczenia nieruchomości na cele biurowe powinien przeważyć nad interesem społecznym tj. przeznaczeniem tej nieruchomości na cele usług oświaty, podczas gdy ww. okoliczności wskazują na zgodne z prawem ograniczenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącej; • art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji uznanie, iż gmina uchwalając plan miejscowy ma obowiązek chronić wyłącznie prawo własności, podczas gdy organ ma obowiązek uwzględnienia w planowaniu również innych wartości; • art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i tym samym pominięcie, że rada gminy posiada prawo do uchwalania planów miejscowych, w tym do określania przeznaczenia terenu i zapewnienia odpowiedniej infrastruktury społecznej; • art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i tym samym pominięcie, że ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę działań gminy m.in. przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; • art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 r., nr 16, poz. 95 z późn. zm) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji uznanie, że skarga określona w tym artykule może służyć do ustalania optymalnych rozwiązań merytorycznych, podczas gdy skarga określona w tym przepisie służy wyłącznie do kontroli legalności działań organu; • art. 17 pkt 9, 11, 12 i 13 w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i tym samym pominięcie, że ustawa przewiduje tryb zgłaszania uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz iż ustalając przeznaczenie terenu organ waży interesy publiczne i prywatne, w tym zgłaszanych w postaci uwag; • art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji uznanie, że w zaistniałym stanie były podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w części, podczas gdy nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego skutkującego stwierdzeniem nieważności. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada M. przedstawiła argumentację, która w jej ocenie uzasadnia postawione w skardze kasacyjnej zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła także P. S.A. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj: art. 134 S 1 P.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 1 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 7597 ze zm.),zwanej dalej "u.s,g"'w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały ws. MPZP (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz.777 ze zm.),zwanej dalej: "u.p.z.p." w zw. z art.1 ust. 2 u.p.z.p., art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 6 ust. 2 u.p.z.p., art. 32 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art.140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16 poz. 93 ze zm.), zwanej dalej: "k.c." w zw. z art. 233 k.c. i art. 235 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 145 5 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Spółka domagała się jego uchylenia i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym jej nieruchomości tj. nieruchomości, na którą składają się działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] położonych w W., dzielnica O. przy ul. S. [...], obręb [...], dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy [...] (VI Wydział Ksiąg Wieczystych) księga wieczysta nr [...] tj. w zakresie § 21 pkt 1 ppkt 1 dotyczącego ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania m.in. terenu E1.3 U-O oraz powiązanego z nim § 4 ust. 8 postanowień ogólnych planu dotyczącego przeznaczenia terenów usług oświaty określanych jako tereny U-O, a także w ww. zakresie rysunku do planu (załącznika graficznego do planu) oraz pozostałych postanowień planu odnoszących się do karty terenu obejmującej nieruchomość Skarżącej. Ponadto wnosi o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Następnie wyrokiem z 3 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 352/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzupełnił swój wyrok z 1 października 2020 r. w niniejszej sprawie w ten sposób, że w pkt 1 po wyrazie "§ 4 ust. 8 " dodał "oraz § 21 ust. 1 pkt 1". Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki w piśmie z dnia 12 maja 2021 r., cofnął wniesioną przez Spółkę skargę kasacyjną. Rada M. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku z 3 marca 2021 r. uzupełniającego zaskarżony wyrok, zaskarżając go w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. • art. 157 § 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 160 P.p.s.a. poprzez uzupełnienie wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 352/20 w ten sposób, że w punkcie I po wyrazie "§ 4 ust. 8" dodaje "oraz § 21 ust. 1 pkt 1", co doprowadziło do stwierdzenia nieważności § 21 ust. 1 pkt 1 uchwały w zakresie w jakim dotyczy działek Skarżącej, podczas gdy winna nastąpić odmowa uwzględnienia wniosku o uzupełnienie wyroku, gdyż uzupełnienie wyroku nie może polegać na stwierdzeniu nieważności w części, która nie podlegała rozważaniu Sądu, a co za tym idzie nie była przedmiotem merytorycznego rozpoznania w tym zakresie; • art. 157 § 1 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 160 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez uzupełnienie wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 352/20 w ten sposób, że w punkcie I po wyrazie ,,§ 4 ust. 8" dodaje "oraz § 21 ust. 1 pkt 1", co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności § 21 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dotyczy działek skarżącej, podczas gdy winna nastąpić odmowa uwzględnienia wniosku o uzupełnienie wyroku, gdyż skarga zasługiwała w tym zakresie na oddalenie, • art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak prawidłowego i pełnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku uzupełniającego wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 października 2020r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 352/20, które to uzupełnienie doprowadziło do stwierdzenia nieważności § 21 ust. 1 pkt 1 uchwały w zakresie w jakim dotyczy działek skarżącej; w szczególności poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wszystkich elementów wymaganych ww. przepisem prawa tj. pełnego przedstawienia stanu sprawy, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a także brak wskazania jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę orzekania, co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości kontroli instancyjnej tego orzeczenia; • art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia i rozważenia istotnych okoliczności sprawy, a także pominięcie przez Sąd I instancji dokumentów, w tym akt planistycznych oraz wyjaśnień organu, które uzasadniały prawidłowość i celowość określonych w § 21 ust. 1 pkt 1 ustaleń zaskarżonej uchwały, w tym w szczególności poprzez pominięcie oraz brak rozważenia w uzasadnieniu wyroku, że: o nieruchomość skarżącej była wykorzystywana w przeszłości na cele oświatowe, - nieruchomość skarżącej posiada niezbędne cechy i uwarunkowania na zagospodarowanie jej na cele oświatowe -skarżąca nie zgłaszała wniosków oraz uwag do projektu planu odnośnie przeznaczenia i zasad zagospodarowania, w tym wskaźników i parametrów zabudowy, - rozwiązania planistyczne przyjęte w uchwale byty celowe i uzasadnione, w szczególności z uwagi na potrzeby mieszkańców w zaopatrzenie obszaru planu w infrastrukturę społeczną, o organ wyważył interesy prywatne i publiczne, o zasady zagospodarowania terenu, w tym zakwestionowane przez skarżącą intensywność zabudowy i linie zabudowy, zostały ustalone prawidłowo z uwagi na funkcję na jaką nieruchomość skarżącej została przeznaczona, o zagospodarowanie terenu, w tym parametry i wskaźniki zabudowy, dla terenu obejmującego działki skarżącej, zostały określone w podobny sposób jak dla innych wyznaczonych w zaskarżonym planem terenów usług oświaty, a w konsekwencji błędne uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności ww. zapisów uchwały; • art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w art. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego; • art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 138 w związku z art. 157 § 1 i 3 w zw. z art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w całości przez Sąd I instancji w jej granicach, pomimo zawarcia w uzasadnieniu, że dopiero stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wszystkich kwestii dotyczących objętych postępowaniem działek zapewni właściwą ochronę praw skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do braku spójności pomiędzy sentencją a uzasadnieniem wyroku; • art. 190 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd meriti wykładni prawa Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanej w niniejszej sprawie tj. w wyroku z dnia 14 stycznia 2020 roku, sygn. akt ll OSK 3779/19 oraz w wyroku z dnia 22 marca 2019 roku, sygn. akt II OSK 1155/17 w zakresie braku rozważenia czy gmina przekroczyła władztwo planistyczne w odniesieniu do pozostałych niż tylko przeznaczenie terenu, zaskarżonych ustaleń planistycznych określonych w § 21 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, tj. w szczególności w zakresie intensywności zabudowy i linii zabudowy. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Rada M. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: • art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 1 ust.3 w związku z art. 3 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r, nr 80, poz. 117 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie i tym samym pominięcie, że zgodnie z ustawą w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się również inne wartości, a nie tylko prawo własności; • art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art.4 ust. 1 oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 140 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. nr 16, poz.93) oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie § 21 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do nieruchomości Skarżącej, zapewni właściwą ochronę jej praw, podczas gdy nie doszło do niezgodnego z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącej dającego podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w części; • art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 w związku z art. 233 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na pominięciu sposobu wykorzystywania nieruchomości w przeszłości, predyspozycji nieruchomości na cele oświatowe, wyważeniu przez organ planistyczny interesów a także potrzeb społecznych w zaopatrzenie obszaru w infrastrukturę społeczną, które to uzasadniały określenie odpowiednich ustaleń § 21 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, a w konsekwencji błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że właściwa ochrona praw skarżącej wymaga stwierdzenia nieważności tych zapisów podczas gdy ww. okoliczności wskazują na zgodne z prawem ograniczenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości skarżącej; • art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż gmina uchwalając plan miejscowy ma obowiązek chronić wyłącznie prawo własności, podczas gdy organ ma obowiązek uwzględnienia w planowaniu również innych wartości; • art. 3 ust. 1 w zw. z art.4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i tym samym pominięcie, że rada gminy posiada prawo do uchwalania planów miejscowych, w tym do określania przeznaczenia terenu, określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, a tym samym do zapewnienia odpowiedniej infrastruktury społecznej; • art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i tym samym pominięcie, że ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę działania gminy m.in. przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; • art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 r. nr 16, poz. 95 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że skarga określona w tym artykule może służyć do ustalania optymalnych rozwiązań merytorycznych, podczas gdy skarga określona w tym przepisie służy wyłącznie do kontroli legalności działań organu; • art. 17 pkt 9, 11, 12 i 13 w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i tym samym pominięcie, że ustawa przewiduje tryb zgłaszania uwag do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu organ waży interesy publiczne i prywatne, w tym zgłaszane w postaci uwag; • art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że w zaistniałym stanie były podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w części, czego wyrazem jest uzupełnienie wyroku z dnia 1 października 2020r. o dodanie w pkt l wyroku ,,§ 21 ust. 1 pkt 1", podczas gdy nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego skutkującego stwierdzeniem nieważności. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie Rada domaga się uchylenia w całości wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 352/20 i odmowy uwzględnienia wniosku P. S.A. w Warszawie o uzupełnienie wyroku, ewentualnie uchylenia w całości powyższego wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpozanania. Wniosła też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu ww. skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która zdaniem Rady uzasadnia postawione w skardze kasacyjnej zarzuty. W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Spółka domaga się jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325 zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstwie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywłać nadmierne zgrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pełnomocnik skarżącej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Radę M. nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zaznaczyć, że NSA obecnie rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 1 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 352/20 czyni to w warunkach związania poprzednimi prawomocnymi orzeczeniami NSA tj. wyrokiem NSA z 22 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1155/17 oraz wyrokiem tego sądu z 14 stycznia 2020 r. II OSK 3779/19, którymi uchylano zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazywano sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Związanie to wynika po pierwsze z art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednocześnie NSA rozpoznający aktualnie skargę kasacyjną jak i Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok są związani prawomocnym orzeczeniem NSA o czym stanowi art. 170 P.p.s.a. stwierdzając, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z art. 170 P.p.s.a. wynika, że sąd orzekając w sprawie musi przyjąć, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzon o w prawomocnym orzeczeniu. Celem takiego rozwiązania jest zapewnienie spójności i logiki działania organów państwowych, co zapobiegać ma funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć, których nie można pogodzić z istniejącym systemem sprawowania władzy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zatem zaskarżony wyrok był związany poprzedzającym go wyrokiem NSA z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3779/19, którym uchylono zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1014/19. Wadą tego ostatniego wyroku WSA w Warszawie według NSA było to, że Sąd będąc związany poprzedzającym go wyrokiem NSA nie dokonał należytego wyważenia kolizji miedzy inetresem publicznym a interesem indywidualnym P. S.A., przyjmując a priori przewagę inetesu publicznego nad interesem Spółki będącej użytkownikiem wieczystym działek [...] i [...] przeznaczonych skarżonym planem na cele usług oświaty, gdy ich legalne, rzeczywiste zagospodarowanie w chwili prowadzenia prac planistycznych zostało ustalone na cele biurowe. Stwierdzono, że obowiązkiem Sądu I instancji było nie tyle oparcie się na "całokształcie okoliczności planistycznych", co przede wszystkim rozważenie, na ile zgodnie z prawem użytkowany budynek na przedmiotowej nieruchomości (obejmującej działki nr [...] i [...]) uzasadnia lub nie uzasadnia kontynuacji takiego sposobu zagospodarowania w planie miejscowym oraz wyważenie, czy interes indywidualny Spółki zmierzający do przeznaczenia w planie miejscowym obszaru działek [...] i [...] na cele biurowe powinien ustąpić przed interesem społecznym, który miał przemawiać za przeznaczeniem tego terenu na cele usług oświaty, czy też pierszeństwo należało przyznać interesowi indywidualnemu. W ocenie NSA, Sąd nie dokonał wówczas analizy w tym zakresie, mimo że był do takiej skrupulatnej oceny zobowiązany. Sąd miał ocenić, czy przyznanie pierwszeństwa interesowi publicznemu nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego z powodu nadmiernej ingerencji w prawo własności (i użytkowania wieczystego) wykonywane w związku z legalnie wydanymi decyzjami zezwalającymi na zmianę użytkowania budynku. To zadecydowało wówczas o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazniu sprawy do ponownego rozpoznania. NSA zauważył też wówczas, że argumentacja przyjęta przez Sąd za Radą M. tj. wcześniejsze przznaczenie tego terenu na cele usług oświaty, tworzenie obszaru kompleksowego usług sportu, oświaty i rekreacji; tworzenie obszaru infrastruktury społecznej dla terenów mieszkaniowych, ciąg zagospodarowania na cele oswiaty wzdłuż ul. S.) zdaniem NSA wyrażonym w wyroku z 22 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1155/17, została uzanana za niewystarczającą do uznania zaskarżonego wyroku za zgodny z prawem bez należytego rozważenia istnienia legalnego użytkowania budynków na tym terenie. NSA w wyroku z 14 stycznia 2020 r. podzielił zarzut skargi kasacyjnej Spółki, że Sąd oceniając brak naruszenia władztwa planistycznego nie wskazał, czy ograniczenie prawa Spółki jest proporcjonalne do realizacji celu publicznego. Uznał, że trafnie przywołała ona art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, w obliczu jakich wartości może dochodzić do ograniczenia możliwości korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, bez naruszania istoty tych praw. Zgodnie z zaleceniami NSA z wyroku z 14 stycznia 2020 r. ocena, czy organy planistyczne w tej sprawie przekroczyły lub nie przekroczyły granic władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p.) będzie możliwa dopiero po dokonaniu tej oceny przez Sąd pierwszej instancji przy należytym uwzględnieniu wskazówek zawartych w już wydanym w sprawie wyroku przez NSA. Ocena ta powinna być dokonana także przy uwzględnieniu art. 140 K.c. oraz powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji chroniącej prawo własności. NSA wskazał, że obowiązkiem Sądu pierwszej instancji będzie rozważenie, stosownie do wiążącego wyroku NSA z 22 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1155/17 czy należycie został wyważony interes publiczny i interes indywidualny Spółki i w związku z tym czy doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, mając na względzie także zasadę proporcjonalności pomiędzy interesem publicznych i ograniczeniem praw Spółki. W pkt 1 wyroku zaskarżonego obecnie rozpoznawną skargą kasacyjną WSA w Warszawie stwierdził nieważność § 4 ust. 8 zaskarżonej uchawły w zakresie w jakim dotyczy działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] położonych w W., dzielnica O., przy ul. S. [...], obręb [...]. Sąd ten mając na uwadze wiążące go na mocy art. 190 P.p.s.a. wskazania z wyroku NSA z 22 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1155/17 dotyczące tego, że Sąd nie rozważył czy organ ustalając dla przedmiotowego obszaru przeznaczenie U-O (cele oświaty) nie przekroczył granic władztwa planistycznego, skoro od dłuższego czasu w sposób zgodny z prawem budynek znajdujący się na tej nieruchomości był legalnie wykorzystywany na cele biurowe, uznał skargę Spółki za uzasadnioną bowiem dopatrzył się naruszenia postanowieniami planu przysługującego Gminie władztwa planistycznego. Sąd I instancji kierował się zaleceniem NSA z ww. wyroku, że warunkiem oceny i wyboru zagospodarowania terenu powinno być przede wszystkim ustalenie faktycznego sposobu zagospodarowania obszaru objętego procedurą planistyczną, a w tym ustalenia legalnej zabudowy. Dopiero w tak ustalonym stanie faktycznym organy powinny dokonać rozważenia z uwzględneniem wyważenia interesu społecznego i interesu indywidualnego, czy w danej konkretnej sprawie dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie tj. ochronie prawa własności obiektów budowlanych, czy też założeniom planistycznym zasadzającym się na planowanym sposobie przyszłego zagospodarowania. W ocenie NSA, rozpoznającego skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie od wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 października 2020 r. nie jest kwestionowany fakt posiadania przez Spółkę interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę Rady [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu S. (Dz. Urzęd. Woj. Mazow. z 2009 r. Nr 8, poz. 192)) zwanej dalej w skrócie planem miejscowym. Nie jest też kwestionowane, że wprowadzone planem miejscowym postanowienia § 4 ust. 8 i § 21 ust. 1 pkt 1 ograniczyły przysługujące Spółce prawo użytkowania wieczystego działek [...] i [...] położonych w obszarze oznaczonym w planie symbolem E 1.3 U-O poprzez ustalenie przeznaczenia podstawowego (teren usług oświaty) i przeznaczenia dopuszczalnego (zakazu lokalizacji innych funkcji usługowych niż wymienione w zakwestionowanych postanowieniach planu i zabudowy mieszkaniowej), ustalenie maksymalnej intensywności zabudowy dla działki budowlanej na poziomie 1.0 i linii zabudowy od strony działki ew. nr [...]. Zatem doszło do naruszenia jej interesu porawnego tą uchwałą i wniesienie skargi na powyższą uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym było możliwe. W ocenie NSA Sąd I instancji zasadnie uznał, że w sprawie nie doszło do należytego wyważenia intersu społecznego i interesu indywidualnego bowiem Gmina nie dokonała oceny rzeczywistego i legalnego stanu zastanego dotyczącego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Spółki. Przyjęła, wbrew istniejącemu legalnie zagospodarowaniu budynku Spółki na cele biurowe, co potwierdzała dokumentacja planistyczna sporządzona na potrzeby uchwalenia planu (mapa obrazująca stan zagospodarowania ze str. 6 "Analizy stanu istniejącego - raport o problemach występujących na terenie opracowania" ze stycznia 2006 r., że zasadne jest przeznaczenie tego terenu pod usługi oświatowe. Analiza ta będąc dokumentem sporządzonym w wyniku prowadzonych badań dokumentacyjnych i terenowych, co wynika z jej treści, powinna była odzwierciedlać stan na dzień przekazania projektu planu do opiniowania i uzgodnienia o czym stanowi § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) i tak właśnie było. Zatem stan zagospodarowania w niej wskazany nie uległ zmianom w trakcie procedury planistycznej i powinien zostać przyjety przez Gminę jako podstawa do oceny czy planowane przeznaczenie tego terenu pod usługi oświatowe nie doprowadzi do naruszenia władztwa planistycznego i będzie odpowiadać zasadzie proporcjonalności w ograniczeniu praw przysługujących innym podmiotom z uwagi na interes publiczny. Nie bez znaczenia dla oceny przekroczenia władztwa planistycznego ma okoliczność, że przeznaczenie nieruchomości Spółki na cele biurowe było efektem przeprowadzonych przed właściwymi organami administracji publicznej, zgodnie z prawem, wielu procedur administracyjnych tj. uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podział nieruchomości, wpisanie funkcji biurowej budynku do ewidencji budynków z dniem [...] stycznia 2007 r.). Budynek internatu T. został zgodnie z prawem zmodernizowany i zaadaptowany na cele biurowe tj. na siedzibę Generalnej Dyrekcji P. z częścią hotelową (nadal obowiązująca decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. Nr [...] oraz decyzja z [...] grudnia 1999 r. Nr [...] o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania oraz udzieleniu pozwoleniana użytkowanie budynku biurowego). Wynika z tego, że przeznaczenie na biura było zgodne z wówczas obowiązującym ogólnym planem ogólnego zagospodarowania [...]. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że stan zagospodarowania tej nieruchomości był rezultatem nie tylko korzystania przez Spółkę z uprawnień właścicielskich ale także zgodności tych działań z normami lokalizacyjnymi. Zatem organ Gminy będąc zobowiązany procedurą planistyczną, na podstawie art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2 i art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaiu przestrzennym, do ustalenia i uwzględnienia faktycznego sposobu zagospodarowania terenu objetego procedurą planistyczną powinien wziąć pod uwagę stan zagospodarowania działki Spółki wynikający z istniejącej dokumentacji tj. zagospodarowanie na cele biurowe i w obliczu takich ustaleń rozważyć, czy planowane przez Gminę w ramach przysługującego jej władzwa planistycznego przeznaczenie na cele oświatowe realizujące interes publiczny, jest do pogodzenia z interesem indywidualnym w postaci przeznaczenia na cele biurowe, czyli czy w okolicznościach sprawy spełniony będzie warunek proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że rozważenia wzajemnie sprzecznych interesów publicznego i indywidualnego w odniesieniu do nieruchomości Spółki zabrakło. Organ jednostronnie przyjął, że w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego, uzasadnione jest przeznaczenie działek skarżącej na cele oświaty. Organ przedstawił na etapie niniejszego postępowania sądowego szereg argumentów przemiawiających w jego ocenie za słusznością zmiany przeznaczenia tego terenu na cele oświatowe tj. wcześniejsze istnienie w tym miejscu budynku internatu T., możliwość łatwego zaadaptowania tego budynku spowrotem na cele oświatowe, potrzeba zapewnienia zaspokojenia potrzeb społecznych mieszkańców pobliskich terenów, które zostały zabudowane zabudową mieszkaniową, wpisanie się nowego przeznaczenia terenu w istniejące w sąsiedztwie zagospodarowanie na cele sportu, rekreacji i oświaty wzdłuż ulicy S. oraz z sąsaidującym komplksem sportowym M.. Organ jednak nie wykazał, że poprzez zapisy planu § 4 ust. 8 pkt 1-3 planu w zw. z § 2 pkt 7 i 8 planu (przeznaczenie podstawowe - minimum 60% powierzchni użytkowej w stosunku do powierzchni użytkowej wszystkich obiektów na działce – usługi z zakresu oświaty – szkoły, przedszkola, zieleń urządzona; zaś przeznaczenie dopuszczalne – maksymalnie 40% powierzchni użytkowej w stosunku do powierzchni użytkowej wszystkich obiektów na działce usługi z zakresu kultury, zdrowia, sportu i rekreacji, biur administracji, mieszkalnictwo zbiorowe: internaty, bursy szkolne, hotele pracownicze, zakaz lokalizacji funkcji usługowych innych niż powyższe i usług uciążliwych, obiektów i urządzeń uciążliwych, których uciążliwość wykracza poza granice lokalizacji, w szczególności zakaz lokalizowania zabudowy mieszkaniowej poza pokojami gościnnymi i pomieszczeniami mieszkalnymi służbowymi oraz obiektami komunikacji - stacje paliw, warsztaty samochodowe, stacje obsługi pojazdów, myjnie) nie pogorszy się sytuacja prawna Spółki, w stosunku do tej sprzed wejścia w życie planu. Oczywistym jest, że legalnie użytkowany na cele biurowe budynek powinien mieć zagwarantowaną kontynuację takiego zagospodarowania i to nie tylko tymczasowo co przewiduje unormowanie z § 15 ust. 1 planu. W ocenie NSA nie doszłoby do przekroczenia władztwa planistycznego gdyby organ uwzględnił w przeznaczeniu podstawowym dotychczasowe przeznaczenie na cele biurowe. Możliwość użytkowania budynku biurowego w maksymalnie 40% jego powierzchni użytkowej na cele biurowe a reszta 60% na cele oświatowe nie spełnia wymogu proporcjonalności z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto zmiana co najmniej 60% powierzchni budynku biurowego na cele oświatowe z pobudek przedstawianych przez organ, nie prowadzi do wniosku, że za taką zmianą przemawiały wartości wskazane w ww. przepisie Konstytucji. Z argumentacji organu nie wynika, że pozbawienie prawa użytkowania wieczystego Spółki do użytkowania budynku na cele biorowe uzasadniały potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrona środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób przy czym nie doprowadzi to do naruszenia istoty tego prawa. Skoro Spółka jako użytkownik wieczysty nie może zgodnie z zapisami planu użytkować swojego prawa na cele biurowe, została wyraźnie ograniczona w tym zakresie postanowieniami planu. Nie może rówież zmienić według własnego uznania charakteru zabudowy np. na cele mieszkaniowe aby zmaksymalizować zyski z posiadania takiej nieruchomości na terenie sąsaidującym z zabudową mieszkaniową, to uznać należy, że organ Gminy w procedurze planistycznej nie wyważył jej interesu prywatnego z interesem publicznym. Organ stoi na stanowisku, że konieczna jest realizacja usług oświaty na tym terenie wobec rosnących oczekiwań i potrzeb powstających wokół osiedli mieszkaniowych, zatem przywrócenie usług oświatowych w budynkach Spółki poprzednio użytkowanych na taki cel jest uzasadnione celem publicznym. Z drugiej strony jednak wyraźnie ograniczonej w swych prawach Spółce nie daje adekwatnego prawa rozwoju np. zakazując w ogóle jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej li tylko dopuszczając w maksymalnie 40% zabudowę tego rodzaju w zakresie pokoi gościnnych czy pomieszczeń mieszkalnych służbowych. Wynika z tego, że organ Gminy odpowiadający za zapewnienie usług oświaty dla rosnącej populacji mieszkańców z tego obszaru zamierza zrealizować swoje obowiązki kosztem praw Spółki. Spółka zostałaby jednostronnie organiczona w zakresie najbardziej dochodowej działalności inwestycyjnej związanej z budownictwem mieszkaniowym a dotychczasowa działalność może być prowadzona ale jakiekolwiek inne zmiany nie przewidziane w planie będą niedopuszczalne. Słusznie zauważyła Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że organ w procedurze planistycznej był w błędnym przekonaniu, że nieruchomość Spółki nie jest przeznaczona na cele biurowe. Skutkowało to tym, że organ w ogóle nie rozważał bo nie widział takiej konieczności realizacji celu usług oświatowych na innych nieruchomościach, w tym nieruchomościach publicznych. W istocie organ nie analizował innych wariantów przeznaczenia tego terenu na inne cele, nie rozważał czy interes Spóki będzie uwzględniony w odpowiednim zakresie do interesu społecznego. Potwierdza to brak w dokumentacji planistycznej argumentacji dotyczącej rozawżania alternatyw dla innego niż biurowe zagospodarowania. Zauważyć należy, że pilna potrzeba ustalenia terenów na cele oświaty w rzeczywistości nie była priorytetem Gminy albowiem przez 13 lat od uchwalenia planu Gmina nie podjęła jakichkolwiek wysiłków by zrealizować powyższe przeznaczenie na nieruchomości Spółki i ograniczyła się wyłącznie do uchwalenia planu, który na wiele lat pozbawił Spółkę realnej możliwości zagospodarowania terenu według własnych potrzeb. Doszło zatem do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności i niepewności co do momentu wdrożenia postanowień planu. Wobec powyższego twierdzenie organu powtarzane w wielu zarzutach skargi kasacyjnej, że nie przekroczyła postanowieniami planu § 4 ust. 8 pkt 1-3 oraz § 21 ust. 1 pkt 1 przysługującego jej władztwa planistycznego, w ocenie NSA, jest pozbawione podstaw. Zatem wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niewłaściwej oceny Sądu I instancji w zakresie przekroczenia przez Gminę władztwa planistycznego ww. postanowieniami planu są chybione. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez organ od wyroku WSA w Warszawie z 3 marca 2021 r., którym w trybie art. 157 § 1 P.p.s.a., uzupełniono zakarżony wyrok tego Sądu z 1 października 2020 r. poprzez dodanie w pkt I po wyrazie "§ 4 ust. 8" wyrazu "oraz § 21 ust. 1 pkt 1", NSA stwierdza, że wyrok uzupełniający zaskarżony wyrok jest prawidłowy bowiem w istocie Sąd nie orzekł o całości skargi. Jak wynika z art. 157 § 1 P.p.s.a. taka okoliczność uzasadniająca uzupełnienie wyroku została przewidziana w tym przepisie. Analizując akta sądowe niniejszej sprawy niewątpliwym jest, że Spółka domagała się stwierdzenia nieważności wszystkich postanowień zaskarżonego planu miejscowego, które odnoszą się do działek ewidencyjnych [...] i [...]. Zatem orzeczenie w pkt 1 zasakrżonego wyroku o stwierdzeniu nieważności jedynie § 4 ust. 8 zaskarżonej uchwały nie zrealizowało żadania skarżącej Spółki wyrażonego w złożonej skardze. By zrealizować żądanie skargi w całości należało stwierdzić także nieważność § 21 ust/ 1 pkt 1 uchwały bowiem zapisy tam umieszczone odnoszą się do działek Spółki położonych na obszarze oznaczonym symbolem E1.3 U-O. Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej Gminy z 18 maja 2021 r. w zakresie dotyczącym dokonania uzupełnienia zaskarżonego wyroku w ww. zakresie tj. naruszenia art. 157 § 1 i 3 w zw. z art. 160 P.p.s.a., art. 157 § 1 i 3 w zw. z art. 160 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., NSA uznał za niezasadne. Pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty z uwagi na to, że są powieleniem zarzutów skargi kasacyjnej od wyroku z 1 października 2020 r., nawiązują do ustaleń planu w kontekscie jego § 21 ust. 1 pkt 1, o które uzupełniono zaskarżony wyrok, należało uznać za niezasadne z powodów wyżej wskazanych w rozważaniach NSA dotyczących zarzutów skargi kasacyjnej Gminy z 5 stycznia 2021 r. W ocenie NSA, nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2 pkt 1 , 2 i 9 w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że w planowaniu przestrzennym uwaględnia się również inne wartości, a nie tylko prawo własności. Sąd I instancji nie kwestionował potrzeby uwzględniania w planowaniu przestrzennym wielu wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu. Sąd nie nadawał wyłącznego priorytetu prawu własności lecz dopatrzył się, że wbrew art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu Gmina ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, zaniechała wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego Spółki zmierzającego do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania. Przyjmując błędnie, że działka Spółki jest zagospodarowana na cele oświatowe ustaliła takie jej zagospodarowanie w planie. W istocie działaka ta miała zagopodarownie na cele biurowe i pomijając tę okoliczność doszło do braku wyważenia interesu indywidualnego z interesem publicznym a w konsekwencji do przekroczenia władztwa planistycznego, co stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności postanowień planu w zakresie dotyczącym działek Spółki. Zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964r, nr 16, poz. 93) oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jest chybiony bowiem jak już wyżej wskazano przeznaczenie działki Spółki na cele oświatowe nie było wynikiem ważenia interesu prywatnego i publicznego a jedynie uwzględniało interes publiczny prowadząc do nieuzasadnionego organiczenia prawa użytkowania wieczystego Spółki. Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 w związku z art. 233 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie chodzi o to, że Gmina nie mogła przeznaczyć terenu skarżącej na cele usług oświatowych wskazując uzasadnione argumenty w postaci istnienia interesu publicznego dla takiego zagospodarowania. Gmina mogła to uczynić ale dokonując wyważenia interesu Spółki w zagospodarowaniu na cele biurowe i interesu publicznego przemawiającego za przeznaczeniem na oświatę. Przeznaczając w planie wyłącznie na oświatę, znacząco organiczając istniejace zagospodarowanie przez formy dopuszczalnego zagospodarowania w tym wykluczajac zagospodarowanie pod zabudowę mieszkaniową wyraźnie naruszyła zasadę równości i proporcjonalności w ograniczaniu praw podmiotów indywidualnych względem interesu publicznego. Nikt nie oczekiwał, że organ ma obowiązek chronić wyłącznie prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu) a jedynie należało rozważyć czy wkroczenie w istniejące biurowe zagospodarowanie poprzez postanowienia planu nie wykracza poza granice władztwa planistycznego. Do takiego wykroczenia doszło bowiem wogóle pominięto fakt legalnego zagospodarowania tych działek na cele biurowe i nie przeprowadzono żadnego ważenia interesów. Oczywiście ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę działań gminy przy uchwalaniu planu miejscowego ale trzeba ten ład wprowadzać godząc sprzeczne interesy publiczne i prywatne. Skoro tego nie uczyniono była podstawa do wyeliminowania postanowień planu. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Spółka nie miała na celu ustalenia optymalnych dla niej ustaleń planu miejscowego. Wiadomym jest, że ani Sąd ani strona nie ma kompetencji w tym zakresie. Jest to wyłączna kompetencja organu Gminy. Chodziło jedynie o sprawdzenie, czy dochowano zasad sporządzania planu w zakresie nie przekraczania władztwa planistycznego. Analiza akt sprawy dowiodła, że władztwo zostało przekroczone a zatem istniała podstawa z art. 28 ustawy o planowaniu do stwierdzenia nieważności bowiem uchybienie w tym zakresie stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu. Kontrola legalności działań organu pod ww. względem była dopuszczalna a nawet konieczna, zatem wniesienie skargi w powyzszym trybie było uzasadnione. Sąd nie naruszył art. 17 pkt 9, 11, 12 i 13 w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie, że ustawa przewiduje tryb zgłaszania uwag do planu miejscowego i przy ustalaniu przeznaczenia terenu organ planistyczny uwagi te bierze pod rozwagę. Okoliczność, że Spółka w trakcie procedury planistycznej nie wniosła uwag do postanowień planu a zrobiła to zaskarżając plan do sądu na zasadzie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie pozbawia Spółkę prawa do kwestionowania przyjętych przez organ postanowień planu jeśli oczywiści wykaże, ze postanowienia te naruszają jej interes prawny. Spółka skorzytstała z ustawowej możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego i uzasadniła naruszenie swojego interesu prawnego zapisami planu w stosunku do jej sytuacji prawnej sprzed jego uchwalenia. Fakt, że nie uczyniła tego na etapie zgłaszania uwag jest bez znaczenia dla skuteczności wniesienia skargi w tym trybie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w pkt 2 orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.