II SA/Bk 508/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na działanie Prezydenta Miasta B. w przedmiocie należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego p o s t a n a w i a : odrzucić skargę UZASADNIENIE J. K. wniósł do sądu administracyjnego skargę, w której zakwestionował sposób postępowania Prezydenta Miasta B. w jego sprawie dotyczącej świadczeń wypłacanych dzieciom J. J. K. i K. K. z funduszu alimentacyjnego. W ocenie skarżącego, istnieją powody uzasadniające odstąpienie od ściągania od niego przez komornika należności z tytułu wypłaconych dzieciom ww. świadczeń. W trakcie odbywania przez niego kary pozbawienia wolności dokonywane były bowiem, przez jego szwagra, wpłaty na konta dzieci, na co przedstawił organowi dokumenty (m.in. wydruki z konta bankowego). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że ze względu na bezskuteczną egzekucję alimentów, dzieci skarżącego były uprawnione do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresach świadczeniowych 2018/2019, 2019/2020 i 2020/2021. Skarżący jest zatem, na mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2022 r. , poz. 1205 ze zm.; dalej: ustawa), obowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela, należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W konsekwencji skarżący jest dłużnikiem alimentacyjnym zobowiązanym do zwrotu z ww. tytułu należności w łącznej kwocie 23.913,73 zł (stan na dzień 21 czerwca 2022 r.). Organ wskazał również, że względem skarżącego prowadzone jest przez komornika sądowego postępowanie egzekucyjne, w związku z tym skarżący powinien regulować należności alimentacyjne za pośrednictwem organu egzekucyjnego (art. 27 ust. 3 ustawy). W celu zaś wyjaśnienia wątpliwości związanych przekazywaniem przelewów pieniężnych na rachunki bankowe dzieci skarżącego organ wskazał, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które nie wykazało podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zarządzeniem z 13 września 2022 r. zobowiązano pełnomocnika skarżącego do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. W piśmie procesowym z 20 września 2022 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że intencją skarżącego jest zobowiązanie organu do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia i nakazania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, skutkującego ograniczeniem egzekucji prowadzonej względem skarżącego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zdaniem pełnomocnika, skarżący przedłożył organowi dowody wykonania przelewów na rzecz dzieci, a mimo to organ nie podjął żadnych czynności weryfikujących czy doszło do pobrania świadczeń z funduszu w sposób nienależny. Tymczasem przedstawicielka ustawowa dzieci wiedziała o dokonywanych wpłatach. Nie zawiadamiając o tym fakcie stosownych organów spowodowała, że doszło do podwójnych wpłat na rzecz uprawnionych. Dodatkowo pełnomocnik wskazał, że decyzją z [...] maja 2020 r. organ wygasił własną decyzję o uznaniu J. K. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Warunkiem wydania decyzji wygaszającej było ustalenie, że był realizowany obowiązek alimentacyjny przez okres co najmniej 6 miesięcy w wysokości nie niższej niż 50 % kwoty należnej. Potwierdza to stanowisko skarżącego, że takie wpłaty były dokonywane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej w odniesieniu do aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2, § 2a i § 3 P.p.s.a., a także złożenie skargi w odniesieniu do bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach, w których przepisy prawa wymagają od organu wydania decyzji, postanowienia bądź określonego aktu lub czynności materialno-technicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 2a P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zaś na podstawie art. 3 § 3 P.p.s.a. orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Katalog skarg na działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność wynikający z P.p.s.a. może więc podlegać rozszerzeniu na podstawie przepisów szczególnych zastrzegających kontrolę sądu administracyjnego. Skarga złożona w sprawie niniejszej zmierza, w założeniu jej autora, do zobowiązania Prezydenta Miasta B. do wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych. Tak określony jej przedmiot nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że skarżący od marca 2022 r. co najmniej dwukrotnie kierował do Prezydenta Miasta B. pisma zawierające opis swojej sytuacji, w których akcentował dobrowolne wpłaty alimentacyjne na rzecz dzieci (na ich rachunki bankowe), dokonywane w jego imieniu przez szwagra, w czasie gdy skarżący był pozbawiony wolności (vide pismo z [...] marca 2022 r. i "Skarga" z [...] kwietnia 2022 r. na działanie Dyrektora MOPR w B.). Z pism kierowanych do skarżącego w odpowiedzi na powyższe wystąpienia (z [...] marca 2022 r. i z [...] maja 2022 r.) wynika z kolei, że oprócz podjęcia wskazanej przez pełnomocnika (w piśmie precyzującym skargę do sądu) decyzji wygaszającej z [...] maja 20202 r., w MOPR w B. przeprowadzono postępowanie sprawdzające. Ustalono w nim, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jednocześnie, z uwagi na to, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawach o świadczenia z funduszu alimentacyjnego – nie zdecydowano o udostępnieniu bardziej szczegółowych informacji o wyniku weryfikacji. Z wypowiedzi skarżącego oraz jego pełnomocnika wynika, że w istocie zmierzają one do zakwestionowania wyżej opisanego wyniku postępowania sprawdzającego, o którym poinformowano skarżącego w piśmie z [...] maja 2022 r. Wynik ten, jak też niepodjęcie przez organ na żądanie skarżącego żadnych innych czynności w sprawie nienależnie pobranych świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, nie podlegają jednak kontroli sądu administracyjnego. Po pierwsze dlatego, że w tym konkretnym przypadku wynik postępowania sprawdzającego można zakwalifikować jako rodzaj zawiadomienia strony o wyniku postępowania ze skargi na działanie załatwionej w trybie Działu VIII K.p.a. "Skargi i wnioski". Jest to tzw. skarga powszechna (obywatelska), której przedmiotem może być w szczególności: zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 K.p.a.). Prawo wniesienia tego rodzaju skargi (skarżący takową złożył w piśmie z 4 kwietnia 2022 r., ale i wcześniej domagał się działania przez pracowników organu) stanowi realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Wniesiona w ten sposób skarga uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W postępowaniu tym działania podejmowane przez organ nie mają formy aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Postępowanie ma na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności. Zarówno jednak sposób procedowania, jak i sposób załatwienia takiej skargi pozostaje poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Innymi słowy, działania oraz zaniechania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie mieszczą się w zakresie kontroli sądowej, podobnie jak i bezczynność czy przewlekłość działania organów w załatwieniu takiej skargi. Stąd też działanie organu podjęte na skutek interwencji skarżącego nie może zostać skontrolowane przez sąd z punktu widzenia legalności. Sąd ma przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 233 K.p.a., skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Przepis ten oznacza, że skarga powszechna (obywatelska) może spowodować wszczęcie postępowania zarówno z urzędu jak i na wniosek. Z urzędu jednak wyłącznie, gdy organ stwierdzi taką konieczność, zaś na wniosek – tylko gdy pochodzi od strony postępowania. A z takimi przypadkami w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia. Zauważyć bowiem należy, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia alimentacyjne zobowiązana jest do ich zwrotu, o czym stanowi art. 23 ust. 1 ustawy. Postępowanie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia alimentacyjnego kończy się decyzją administracyjną i jest co do zasady wszczynane z urzędu. Przepis art. 23 ust. 1-9 ustawy nie zawiera regulacji uprawniającej w szczególności dłużnika alimentacyjnego do skutecznego zainicjowania tego rodzaju postępowania. Jest to o tyle uzasadnione, że dłużnik alimentacyjny nie jest stroną postępowania o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego (skoro powiadamia się go jedynie przyznaniu tych świadczeń i obowiązku ich zwrotu – art. 27 ust. 7 pkt 1 ustawy). Konsekwentnie nie jest więc też stroną postępowania o nienależnie pobrane świadczenia wypłacone z funduszu alimentacyjnego (por. np. IV SA/Po 900/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). A więc nie może zainicjować swoim wnioskiem postępowania w tym ostatnio wskazanym przedmiocie, także na zasadzie art. 233 K.p.a. Ewentualny wniosek dłużnika o uruchomienie postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych stanowi rodzaj sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia postępowania z urzędu. Jednak w postępowaniach inicjowanych z urzędu nie można skutecznie zarzucić organom niewszczęcia (niezainicjowania) postępowania, czyli de facto bezczynności we wszczęciu postępowania. Zaniechania w tym zakresie nie można skutecznie dochodzić ani skargą na działanie w trybie Działu VIII K.p.a., ani skargą na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8-9 P.p.s.a. (por. również rozważania w sprawach VII SA/Wa 1367/21, II SA/Bk 90/20, II SA/Bk 559/19). Stąd nie można było zakwalifikować skargi złożonej do sądu w sprawie niniejszej jako tej, która może doprowadzić do "zobowiązania organu do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia i nakazania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego", jak wywodzi pełnomocnik skarżącego w piśmie z [...] września 2022 r. (k. 44). Na marginesie wskazać można, że prawo do spowodowania zainicjowania postępowania administracyjnego, wszczynanego tak z urzędu jak i na wniosek strony, spośród podmiotów nie będących stroną posiada np. prokurator (art. 182 K.p.a.). W konsekwencji skargę wywiedzioną w niniejszej sprawie można było zakwalifikować wyłącznie jako skargę złożoną w sprawie, w której skarżący kwestionował działanie pracowników organu w trybie Działu VIII K.p.a. Nie mogła ona być dopuszczalną skargą na akt administracyjny podlegający kontroli sądu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-7 P.p.s.a. ani dopuszczalną skargą na bezczynność Prezydenta Miasta B. w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8-9 P.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.