II OSK 1381/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Izabela Ostrowska / spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Po 535/06 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki kiosku handlowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Syg.akt II OSK 1381/07 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 9 listopada 2006r. syg. akt II SA/Po 535/06, Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki kiosku handlowego. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z dnia [...] Nr [...] znak: [...] nakazał J. W. rozbiórkę pawilonu usytuowanego na nieruchomości o oznaczeniu geodezyjnym nr [...], stanowiącej pas drogowy ul. [...], przy markecie "[...]" - bezpośrednio przy przystanku autobusowym (oznaczony symbolem Pl na szkicu sytuacyjnym). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę. Do ustawienia kiosku nie uprawniała J. W. decyzja o pozwoleniu na budowę przy ul. [...], gdyż dotyczyła ona innej lokalizacji. Wprawdzie inwestor uzyskał decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta P. o "zezwoleniu na umieszczenie kiosku handlowego w pasie drogowym ulicy [...]" wydaną na podstawie art. 39 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), to również i ona nie była pozwoleniem na budowę. Ponadto decyzja ta straciła ważność z końcem 2004r. W ocenie organu nie ma znaczenia okoliczność, że z wniosku J. W. wszczęto postępowanie o wydanie warunków zabudowy, gdyż nie zakończyło się ono ostateczną decyzją do dnia wszczęcia niniejszego postępowania. Organ I instancji stwierdził, iż kiosk (pawilon handlowy) stanowi tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 29 ust. I pkt 12 Prawa budowlanego budowa tymczasowych obiektów budowlanych wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowych obiektów budowlanych ustawionych na okres do 120 dni, które znacząco nie oddziałują na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Tymczasowe obiekty budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę mogą być wzniesione po uprzednim skutecznym, w rozumieniu art. 30 Prawa budowlanego, zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. stwierdził, że ustawienie kiosku stanowiło budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Skutkiem ustawienia kiosku było powstanie obiektu budowlanego w nowym miejscu, z tego też względu zastosował przepis art. 48 Prawa budowlanego odnoszący się do budowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. Organ uznając, że spełnione są przesłanki legalizacji (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego) postanowieniem z dnia 30 lipca 2004r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie pawilonu oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 120 dni określonych dokumentów. Wobec niewykonania, pomimo upływu terminu, nałożonych obowiązków organ - na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego - orzekł o nakazie rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. po rozpatrzeniu odwołania J. W. decyzją z dnia [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i § 2 kpa nakazał J. W. rozbiórkę pawilonu handlowego (kiosku) o wymiarach: 5,95m x 3,3m I wys. 2,7m (oznaczonego symbolem Pl na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu z oględzin), posadowionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w P. na działce br geod. [...], arkusz [...],obręb P., stanowiącej pas drogowy ul. [...], przy markecie "[...]". Organ odwoławczy wskazał, że przyczyną uchylenia decyzji I instancji było wadliwe oznaczenie numeru działki, na której posadowiono przedmiotowy pawilon handlowy, a także nieprecyzyjne określenie przedmiotu rozbiórki. Ponadto nakaz rozbiórki był konieczny ze względu na niewykonanie przez inwestora nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązku dostarczenia określonych dokumentów. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, zdaniem organu odwoławczego, pozostaje fakt przeniesienia kiosku z ul. [...] na teren działki nr geod. [...] przy ul. [...] w P., gdyż wraz z usunięciem pawilonu z poprzedniej lokalizacji, utraciło moc uprawnienie wiążące się z wydanym wcześniej pozwoleniem na budowę. Ponadto decyzja Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] o zezwoleniu na umieszczenie kiosku w pasie drogowym ul. [...], została wydana na podstawie przepisów art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ustawy z dnia 21 grudnia 1985r. o drogach publicznych (Dz. U z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Jej przedmiotem nie jest realizacja zamierzenia budowlanego, lecz zgoda na zajęcie fragmentu pasa drogowego pod obiekt budowlany. W związku z tym błędne jest jej utożsamianie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, jest jednym z warunków uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. W. wniósł o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał, iż organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że prace polegające na ustawieniu gotowego kiosku stanowią "roboty budowlane" wymagającą pozwolenia na budowę. W myśl art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego robotami budowlanymi są bowiem : budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Również takie roboty jak ustawienie gotowego obiektu na nieruchomości stanowią w rozumieniu cytowanego przepisu roboty budowlane. Kiosk uliczny jako obiekt niezwiązany trwale z gruntem jest - stosownie do art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego - tymczasowym obiektem budowlanym. Roboty budowlane polegające na posadowieniu tymczasowego obiektu budowlanego wymagają uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Wyjątek stanowi budowa tymczasowych obiektów, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego). Budowa tego rodzaju obiektów wymaga zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt I Prawa budowlanego). Zdaniem Sądu skarżący nie wystąpił ze zgłoszeniem, w którym określony byłby czas posadowienia kiosku oraz miejsce, na które zostanie przeniesiony po upływie tego okresu. Wobec powyższego organy administracyjne prawidłowo ustaliły, iż wykonanie robót budowlanych polegających na posadowieniu obiektu wymagało - przed przystąpieniem do nich - uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Uzyskanie przez skarżącego zezwolenia zarządcy drogi na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektu budowlanego nie zastępuje pozwolenia budowlanego, a tym samym nie legalizuje posadowienia kiosku. Zezwolenie jest jedynie jednym z warunków, od których uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę na terenie szczególnym, jakim jest pas drogowy. Sąd I instancji zaznaczył nadto, iż bez znaczenia dla sprawy są ustne ustalenia między skarżącym a pracownikami Urzędu Miasta P., na podstawie których przeniósł kiosk z ul. [...] na ul. [...]. Ustne porozumienie jakichkolwiek podmiotów nie zwalnia od stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Sąd nie uwzględnił także zarzutu skarżącego, że wydanie decyzji o nakazie rozbiórki było przedwczesne ze względu na toczące się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, bowiem zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 1b Prawa budowlanego możliwość legalizacji samowoli budowlanej powstaje wówczas, gdy budowa jest zgodna z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący przyznał, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla kiosku jest w toku (na etapie postępowania odwoławczego), a zatem decyzja o warunkach zabudowy wydana przez organ I instancji nie jest ostateczna. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. W. zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na: przesłance z art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) tj. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to wskutek naruszenia art. 153 cyt. ustawy polegającego na błędnym przyjęciu, że bez znaczenia w sprawie są okoliczności, które nie zostały załatwione w trybie administracyjnym a będące niejako zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że kiosk handlowy w pasie drogowym ul. [...] skarżący umieścił na prośbę urzędników miejskich, którzy wskazali mu miejsce, do którego powinien przenieść swój obiekt handlowy. Kiosk handlowy stanowi jedyne źródło utrzymania dla skarżącego i jego rodziny, początkowo umieszczony był przy ul. [...] skąd. z dnia na dzień skarżący zobowiązany został do jego przeniesienia. W przekonaniu skarżącego nie ma racji i Sąd I instancji, że bez znaczenia w sprawie jest to, iż nie zapadły jeszcze prawomocne decyzje administracyjne w sprawie warunków zabudowy. Usunięcie kiosku mogłoby spowodować niepowetowane straty dla skarżącego i jego rodziny. Są to okoliczności, które należy także brać pod uwagę mając na względzie słuszny interes strony oraz słuszny interes społeczny zwłaszcza, iż kiosk handlowy skarżącego nie zagraża nikomu, nie narusza pasa drogowego w sposób niedozwolony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne. które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego (wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują). Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego zakresu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r, II OSK 1421/04, LEX nr 146732, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96). Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. W tym miejscu zauważyć należy, iż w petitum skargi kasacyjnej wskazano jedynie art. 153 p.p.s.a. jako naruszony przez Sąd I instancji, przez błędną jego wykładnie, przepis prawa materialnego( art. 174 pkt 1 ppsa). Na wstępie należy podnieść, iż przepis art. 153 ppsa, bez wątpliwości, co umknęło autorowi skargi kasacyjnej, jest normą prawa procesowego, co przy rygoryzmie formy skargi kasacyjnej czyni tak sformułowany zarzut oczywiście bezzasadnym. Najistotniejszym jednak jest fakt, iż Sąd I instancji art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, w ogóle nie stosował, a w sprawie nie zapadło żadne wcześniejsze orzeczenie Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.