III SAB/Gl 416/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Asesor WSA Piotr Pyszny, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w C. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE J. M. (dalej: wnioskodawca, skarżący), wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2022 r., złożonym w formie elektronicznej, zwrócił się do Powiatowego Zarządu Dróg w C. (dalej: organ) o przesłanie poprzez Epuap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi 1049S. Organ, w pisemnej z 29 sierpnia 2022 r odpowiedzi, poinformował wnioskodawcę, że nie posiada wersji elektronicznej projektu stałej organizacji ruchu dla wskazanej drogi oraz, że wersja papierowa przedmiotowego projektu znajduje się w siedzibie organu i może być udostępniona do wglądu na miejscu, po wcześniejszym złożeniu właściwego wniosku. Ponadto wskazał, że organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych powiatu [...]ego jest Starosta [...]. Pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. skarżący złożył skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 1 sierpnia 2022 r. dotyczącego udostępnienia w formie elektronicznej projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej nr 1049S oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ powinien był udostępnić mu przedmiotową informację publiczną w terminie 14 dni od złożenia wniosku, czyli do 16 sierpnia 2022 r., czego nie uczynił mimo, że był zobowiązany do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej przez wnioskodawcę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając wyrażone stanowisko przedstawił bezsporny stan faktyczny sprawy podnosząc, że skarżący we wniosku nie wskazał podstawy prawnej swojego żądania i z tej przyczyny udzielono skarżącemu odpowiedzi w oparciu o przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, tj. z zachowaniem terminów wynikających z art. 35 i nast. tej ustawy. Ponadto wskazał, że z uwagi na rozmiar map przedstawiających drogę 1049S, nie ma możliwości technicznych pozwalających zadośćuczynić żądaniu zawartemu we wniosku, dlatego wskazano skarżącemu na możliwość osobistego wglądu do dokumentu w wersji papierowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest bezczynność organu, który w ocenie skarżącego był zobowiązany w ustawowym terminie 14 -dniowym udostępnić mu objętą wnioskiem informację publiczną tj. przesłać mu formie elektronicznej projekt organizacji ruchu dla drogi 1949S. Zdaniem skarżącego jest to informacja publiczna, wobec czego w brak odpowiedzi organu, w terminie 14 dni od złożenia wniosku uzasadnia skargę. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 902, dalej: u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Podstawowy katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotowym obowiązkiem są objęte władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Jakkolwiek katalog podmiotów objęty art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest stosunkowo rozbudowany i szczegółowy, to ma on charakter jedynie przykładowy i niewyczerpujący. Należy przy tym zauważyć, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wprawdzie nie definiuje i nie wymienia żadnych organów władzy publicznej, jednak utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. I OSK 1918/07, Lex nr 505424). Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w C. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Poza sporem jest zatem, że w niniejszej sprawie, adresatem wniosku skarżący uczynił podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Ustawodawca zdefiniował pojęcie "informacji publicznej" w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Z kolei, sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn akt. I OSK 851/10). Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1514/16, z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04.). W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W rozpoznawanej sprawie, skarżący wystąpił do organu o przesłanie poprzez epuap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi 1049S. Skarżący nie wskazał na jakiej podstawie opiera swój wniosek, a w szczególności, że wnosi o udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów u.d.i.p., ponadto nie upewnił się uprzednio czy organ dysponuje elektroniczną wersją projektu organizacji ruchu dla wskazanej drogi. Sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że żądanie oczywiście niejasne, niezrozumiałe czy ogólne nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku powoduje, że podmiot powinien ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 30 października 2018 r., I OSK 59/17, wyrok WSA w Olsztynie z 19 lipca 2022 r., II SAB/Ol 4/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Założeniem przepisów u.d.i.p. jest niewątpliwie udzielenie wnioskodawcom żądanej informacji publicznej, o ile jest to możliwe i leży w zakresie kompetencji organu. W niniejszej sprawie, organ przystąpił do załatwienia sprawy w trybie art. 35 k.p.a. i w odpowiedzi na wniosek skarżącego z 1 sierpnia 2022 r. poinformował go pismem z 29 sierpnia 2022 r., że nie posiada wersji elektronicznej projektu stałej organizacji ruchu dla wskazanej przez skarżącego drogi. Nie można zatem w ocenie Sądu orzekającego w sprawie wymagać od organu udzielenia informacji w formie, której nie posiada. Nie można zobowiązać kogokolwiek do udzielenia informacji, której nie ma, ponieważ zobowiązanie takie ze względów technicznych byłoby niewykonalne. Informacja publiczna musi odnosić się do sfery istniejących faktów, a nie do sfery przypuszczeń bądź informacji, których organ nie posiada. Organ w przedmiotowej sprawie, udzielił skarżącemu odpowiedzi, przy czym wobec braku wskazania podstawy prawnej wniosku przez skarżącego uczynił to z zachowaniem 30 dniowego terminu, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Należy wskazać, że to skarżący zainicjował postępowanie, był wnioskodawcą, a zatem powinien sprecyzować nie tylko czego się domaga, ale również na jakiej podstawie, ponadto mógł się uprzednio dowiedzieć, czy organ dysponuje informacją we wskazanej formie. Jeśli natomiast tego nie uczynił, organ miał prawo potraktować wniosek jak każde podanie inicjujące postępowanie. Podsumowując, brak jest jakichkolwiek podstaw do zobowiązania organu do udzielenia informacji w formie zgodnej z niewykonalnymi oczekiwaniami skarżącego. Organ wskazał przy tym na inną możliwość zapoznania się przez skarżącego z interesującym go dokumentem. Podsumowując, zarzuty podniesione w skardze okazały się całkowicie bezzasadne. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a.