II SA/Go 562/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu wniesionego w niniejszej sprawie przez M.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], którą uchylono decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 86.100 zł wobec M.S. z tytułu wzrostu wartości w związku z podziałem geodezyjnym nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 17,0070 ha położonej w obrębie geodezyjnym [...]. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: M.S. jako właściciel nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 17,0070 ha położonej w miejscowości [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [...], wniósł o zatwierdzenie jej podziału geodezyjnego na trzydzieści pięć działek od nr [...] do numeru [...]. Celem podziału było wydzielenie terenów zabudowy rekreacji indywidualnej z dostępem do wód powierzchniowych. Podział został zatwierdzony ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2017 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Wójt Gminy ustalił M.S. opłatę adiacencką w wysokości 172.300 zł z tytułu wzrostu wartości, w związku z podziałem geodezyjnym wyżej opisanej nieruchomości. Jako podstawę prawną wydania powyższej decyzji organ wskazał art. 98a ust. 1 i ust. 1a, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, zwana dalej w skrócie u.g.n.), w związku z uchwałą Rady Gminy Nr XXXV/254/10 z dnia 22 marca 2010 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem geodezyjnym. Wartość nieruchomości przed jej podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2018 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. W dniu 27 lutego 2018 r. rzeczoznawca majątkowy udzielił pisemnych wyjaśnień na uwagi złożone przez stronę do operatu szacunkowego. W związku z uwagami co do sposobu oszacowania działki nr [...] w dniu [...] kwietnia 2019 r. rzeczoznawca majątkowy przedłożył aneks do operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2018 r. Po zapoznaniu się z argumentami strony i po ponownym przeanalizowaniu zarzutów do operatu szacunkowego z dnia 29 listopada 2018 r., dla lepszej czytelności, przejrzystości i jasności materiału dowodowego rzeczoznawca wykonał i przedłożył w dniu [...] maja 2019 r. nowy operat szacunkowy uzupełniony i poprawiony, który organ przyjął jako podstawowy dowód do wydania przedmiotowej decyzji, przy jednoczesnym uwzględnieniu wyjaśnień udzielonych przez rzeczoznawcę zawartych w piśmie noszącym datę [...] października 2019 r. Według operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2019 r., w wyniku geodezyjnego podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę 689.200 zł (różnica pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem - 1.258,500 zł, a jej wartością po podziale - 1.947,700 zł). Wobec powyższego należało ustalić opłatę adiacencką w wysokości 25% wzrostu wartości nieruchomości wynoszącą 172.300,00 zł. Zaznaczono jednocześnie, że uchwałą z dnia 20 marca 2010 r., nr XXXV/254/10 Rada Gminy w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem geodezyjnym, która weszła w życie w dniu 14 czerwca 2010 r. określiła wysokość stawki na 25% wzrostu wartości nieruchomości. Od powyższej decyzji M.S. wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy organ przytoczył treść art. 98a ust. 1, 1a, 1b, art. 146 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia. Dalej organ podniósł, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji podstawą ustalenia opłaty, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. jest operat szacunkowy z dnia [...] maja 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A.C.. W ocenie Kolegium operat ten nie jest dokumentem wiarygodnym, mogącym stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz uchwały Rady Gminy. W aktach sprawy znajdują się operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego A.C., dotyczące wyceny wartości rynkowej nieruchomości gruntowych na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości - działka [...] przed podziałem i działki o kolejnych numerach od [...] do [...] - po podziale (operat z dnia [...] listopada 2018 r., aneks - korekta operatu szacunkowego z [...] listopada 2018 r. sporządzony [...] kwietnia 2019 r., operat szacunkowy z [...] maja 2019 r.). Uzasadnienie wskazuje, że ustalając opłatę organ oparł się na operacie szacunkowym z [...] maja 2019 r. Organ nie wyjaśnił dlaczego przyjął ten dokument jako dowód w sprawie. Ponadto organ bardzo ogólnie wskazał, że operat został sporządzony zgodnie z § 41 rozporządzenia. Organ nie odniósł się do zarzutów odwołującego zgłoszonych w trakcie postępowania – pism z [...] grudnia 2019 r. i [...] marca 219 r. Nadto Kolegium wskazało, ze organ I instancji nie dokonał oceny operatu szacunkowego. Przeprowadzona przez Kolegium ocena operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2019 r. wykazała, że przyjęte do porównania nieruchomości nie wykazują cechy podobieństwa. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego cześć działki nr [...] (przed podziałem) oraz po podziale działki o numerach od [...] do [...] i [...] przeznaczone są pod tereny zabudowy indywidulanej – "ML", dz. nr [...] - tereny dróg wewnętrznych "KDW", dz. nr [...] treny wód powierzchniowych "WS". Wobec braku transakcji dotyczących nieruchomości o takim samym przeznaczeniu jak określone w planie miejscowym, dla określenia wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca wykorzystał transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dla części terenów o przeznaczeniu "ML". Pomimo, że w ocenie rzeczoznawcy dla nieruchomości o przeznaczeniu "ML" nie odnotowano wzrostu cen transakcyjnych, to dla gruntów o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną rzeczoznawca zastosował trend wzrostu o 15 %. Ze względu na inne przeznaczenie nieruchomości: tereny zabudowy rekreacji indywidualnej - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zdaniem organu odwoławczego, nie można przyjąć, że są to nieruchomości podobne w rozumieniu § 4 pkt 16 rozporządzenia. Następnie organ wskazał na inne uchybienia jakimi dotknięty jest operat szacunkowy z [...] maja 209 r., tj. brak opisu nieruchomości przyjętych do porównania, brak opisu wycenianej nieruchomości pod kątem wyczerpującej charakterystyki cech rynkowych i ich natężenia. Nadto operat zawiera wycenę działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną KDW - dz. [...]. Brak jest jednak uzasadnienia dla przyjętej metody szacowania stosownie do treści przepisów § 36 ust. 6 pkt 6 rozporządzenia. Od powyższej decyzji M.S. wniósł sprzeciw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/go 215/20 oddalił sprzeciw. Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa. Uznał, że zostały spełnione przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej o których mowa w art. 98a ust. 1, ust.1a oraz ust. 1b u.g.n. W tej sytuacji prawidłowo organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustalenie wartości nieruchomości - dz. nr [...] przed jej podziałem oraz po jej podziale oraz wyliczenie wysokości opłaty adiacenckiej. O przeprowadzeniu oględzin rzeczoznawca majątkowy nie ma obowiązku zawiadamiania stron postępowania administracyjnego. Z operatu szacunkowego sporządzonego z dnia [...] listopada 2018 r. wynika, że na skutek podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości, a wysokość opłaty adiacenckiej rzeczoznawca majątkowy wyliczył na kwotę 171, 500 00 zł. W tej sytuacji prowadzenie postępowania i wydanie w niniejszej sprawie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej było zasadne. Nie zachodziły przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania. Podstawę dla ustaleń organu w zakresie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości, z której wynikać winno, czy na skutek dokonanego podziału nieruchomości doszło do zwiększenia jej atrakcyjności, a w konsekwencji ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak wynika z akt administracyjnych w analizowanej sprawie sporządzony został operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2018 r., Aneks – Korekta do operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2018 r. oraz operat szacunkowy z dnia [...] maja 2019 r. Z uzasadnienia treści decyzji organu I instancji wynikało, że jako podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej organ przyjął dane z operatu sporządzonego w dniu [...] maja 2019 r., jednakże organ nie uzasadnił stanowiska w tym zakresie, w szczególności nie wyjaśnił przyczyn z powodu których nie uwzględnił wcześniejszego operatu wraz z aneksem. Okoliczność ta może mieć w sprawie znaczenie, bowiem wysokość opłaty adiacenckiej w operacie z dnia [...] listopada 2018 r. wyliczono na kwotę 171.500 00 zł, natomiast w Aneksie – Korekcie do operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2018 r. oraz w operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2019 r. wysokość tej opłaty wyliczono na kwotę 172.300,00 zł. Nadto wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 80 k.p.a. organ I instancji nie przeprowadził oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2019 r., natomiast ocena omawianego dowodu przeprowadzona przez organ odwoławczy wykazała nieścisłości i wątpliwości, które należy wyjaśnić w toku dalszego postępowania. WSA podzielił stanowisko organu II instancji, zgodnie z którym rodzaj i zakres sprawy wymagającej wyjaśnienia wykracza poza normę art. 136 k.p.a. Biorąc pod uwagę operat z [...] maja 2019 r., w ocenie Sądu zasadnicze dla sprawy znaczenie będzie miało stanowisko i wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego w zakresie przyjęcia do porównania do nieruchomości wycenianej - nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną. Rzeczoznawca majątkowy winien wskazać istniejące pomiędzy poszczególnym nieruchomościami podobieństwo. Sąd zauważył, że pod pojęciem nieruchomości podobnych należy rozumieć nie nieruchomości identyczne z nieruchomością wycenianą, ale takie, które posiadają cechy do niej zbliżone i które można ocenić przy zastosowaniu współczynników korygujących. W toku postępowania, zdaniem Sądu należy również uzasadnić przyjęty sposób wyceny działki nr [...] (KDW). Słusznie zatem Kolegium uznało, że organ I instancji winien w toku postępowania wyjaśnić istniejące w sprawie wątpliwości. Przyjmując jako podstawę orzekania konkretny operat szacunkowy, organ ma obowiązek przeprowadzenia dokładnej jego analizy. Jednocześnie uwzględniając charakter opinii rzeczoznawcy w uzasadnieniu wyroku podkreślono, że organ i Sąd nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu, w zakresie zaś wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. Wobec treści rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przystępując do realizacji zawartych w nim wytycznych postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. Wójt Gminy dopuścił dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego T.Z., celem ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Jednocześnie organ poinformował stronę, że nie będzie przeprowadzał dowodu z oględzin nieruchomości wynikającej z art. 85 k.p.a., a czynności związane z opracowaniem operatu szacunkowego przez powołanego biegłego i lustracja nieruchomości na potrzeby wykonania operatu nie jest czynnością postępowania administracyjnego i rzeczoznawca nie jest zobligowany, ani uprawniony przepisami prawa do zawiadamiania o przeprowadzonych oględzinach wycenianej nieruchomości. W operacie tym wartość nieruchomości gruntowej przy uwzględnieniu jej stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości tj. na datę [...] grudnia 2017 r. ustalono na kwotę 953.800 zł, a wartość tej nieruchomości przy uwzględnieniu jej stanu na dzień , w którym decyzja zatwierdzająca jej podział stała się ostateczna, tj. na dzień [...] grudnia 2017 r. ustalono na kwotę 1.298.200 zł. W toku dalszego postępowania skarżący pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. wniósł o jego umorzenie z uwagi na upływ czasu na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 35 k.p.a. oraz naruszenie zasady czynnego udziału strony z uwagi na odmowę zapoznania się z aktami sprawy, mając na względzie zapewnienie stronie czynnego udziału. Wójt Gminy pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. poinformował o braku podstaw do umorzenia postępowania oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. W dniu 14 września 2021 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. Obecny na rozprawie biegły rzeczoznawca T.Z. wypowiedział się odnośnie wpływu oczyszczalni ścieków, taśmociągu i zakładu przeróbczego na dokonaną wycenę nieruchomości oświadczając, że nie uwzględnił tych elementów jako mające wpływ na wycenę. Stwierdził również, że nie zachodziła podstawa do wprowadzenia zróżnicowania kształtu działek, odnośnie każdej z działek za wyjątkiem działki o nr [...], która stanowi drogę wewnętrzną przyjął taki sam współczynnik korygujący. Przy wycenie działki o nr [...], która stanowi drogę wewnętrzną uwzględnił ograniczenia, które różnicują jej wartość w stosunku do pozostałych działek rekreacyjnych. Następnie w piśmie z dnia [...] września 2021 r. rzeczoznawca T.Z. wypowiedział się co do występującego na terenie, na którym położona jest wyceniana nieruchomość zagrożenia powodziowego i jego wpływu na wycenę. Oświadczył, że w tabeli nieruchomości do zbioru porównawczego w podejściu porównawczym, metodzie korygowania ceny średniej, analizował rynek nieruchomości o zdefiniowanym przeznaczeniu. W tabeli zawarto transakcje nieruchomości o lokalizacjach zbliżonych do lokalizacji nieruchomości wycenianej, gdzie także występuje ryzyko powodziowe raz na 100 lat. Przyjęte do wyceny nieruchomości spełniają warunek podobieństwa w zakresie narażenia na występowania zjawiska powodzi , przez co warunek uwzględnienia zagrożenia i stopień w jakim wpływa to ograniczenie na wartość nieruchomości został uwzględniony. Decyzją z dnia [...] października 2021 r. Wójt Gminy, powołując się na art. 98a ust. 1 i 1a, art. 148 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. ustalił M.S. opłatę adiacencką w wysokości 86.100,00 zł. W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu przebiegu postępowania organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalając opłatę adiacencką oparł się na opinii rzeczoznawcy majątkowego T.Z.. Operat szacunkowy z [...] kwietnia 2021 r. sporządzony przez ww. rzeczoznawcę spełnia warunki formalne przewidziane w § 55-57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r., Nr 207, poz. 2109). Rzeczoznawca wskazał rodzaj szacowanej nieruchomości, wyczerpująco opisał stan nieruchomości przed podziałem geodezyjnym i po podziale, określił przedmiot i zakres wyceny, opisał cel wyceny, oraz wskazał podstawy formalne, prawne i metodologiczne wyceny nieruchomości. W operacie znajdują się źródła danych o nieruchomościach, daty określenia wartości nieruchomości, przeznaczenie i sposób użytkowania. Prawidłowo opisano przeznaczenie szacowanej nieruchomości, która częściowo jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz częściowo poza ustaleniami planu o pow. 2,6955 ha, dla której przeznaczenie zostało określone zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zgodnie z art. 154 ust. 2 ustawy. Określono podejście, metodę i technikę wyceny. Jasno, spójnie i przejrzyście przedstawione zostały obliczenia w zakresie wyceny. Opisano charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie celu i sposobu wyceny. Rzeczoznawca przyjął jako metodologię podejście porównawcze. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Badaniem objęto nieruchomości położone w obrębie powiatu o zbliżonym stopniu zurbanizowania. Obliczenia i procedurę szacowania przeprowadzono odrębnie dla nieruchomości według stanu przed podziałem i po podziale, w wyniku czego ustalono różną wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale, co w ocenie organu stanowi dowód, że wartość nieruchomości uległa zmianie w wyniku jej podziału. Wartość nieruchomości na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wynosiła 953.800 zł. Wartość nieruchomości na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna oszacowano na 1.298.200 zł. W wyniku podziału nieruchomości nr działki [...] jej wartość wzrosła o 344.400 zł. Wobec powyższego ustalono opłatę adiacencką w wysokości 25% wzrostu wartości w kwocie 86.100 zł, zgodnie z uchwałą Rady Gminy Nr XXXV/254/10 z dnia 22 marca 2010 r. Organ uznał, że zawarta w operacie omyłka pisarska wskazana przez stronę oraz wątpliwości i zarzuty wniesione podczas postępowania przez stronę wobec dokumentu zostały przez rzeczoznawcę wyjaśnione i nie zmieniły przesłanek stanowiących podstawę do rozstrzygnięcia sprawy. Stronę ponownie poinformowano o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty roczne. Organ wyjaśnił, iż powołane przez stronę interpretacje i orzeczenia dotyczą obowiązku rozliczeń podatkowych przy transakcjach sprzedaży gruntów. W przypadku ustalenia opłaty adiacenckiej brak jest podstaw prawnych do doliczenia podatku VAT do wartości działek po podziale oszacowanych przez rzeczoznawcę. Jak wskazano w orzecznictwie, obowiązki podatkowe z tytułu podatku dochodowego i podatku od towarów i usług związane są z zupełnie inną sferą regulacji prawnych. Opłata adiacencka jest natomiast opłatą związaną ze zdarzeniem, którego skutkiem jest podniesienie walorów nieruchomości prowadzących do zwiększenia jej wartości. Jednym z takich zdarzeń jest podział ewidencyjny pozwalający na zaoferowanie nabywcom bardziej atrakcyjnych gospodarczo, mniejszych działek gruntu. Jeżeli zatem w wyniku podziału dochodzi do zwiększenia wartości nieruchomości, to - w braku szczególnych okoliczności - nie ma podstaw do odstąpienia od naliczenia opłaty adiacenckiej. W każdym razie z całą pewnością okolicznością przemawiającą za odstąpieniem od naliczenia opłaty adiacenckiej nie może być fakt, iż właściciel nieruchomości dokonujący podziału generalnie jest lub potencjalnie może być obciążony daninami publicznymi z innych tytułów (podatków). Następnie organ podzielił stanowisko rzeczoznawcy do wpływu taśmociągu i zakładu przeróbczego na wartość nieruchomości przez i po podziale. Podkreślił, że w sporządzonym operacie szacunkowym uwzględniono także fakt, że wyceniana nieruchomość położona jest na obszarze zalewowym, co rzeczoznawca uwzględnił także dokonując wyboru nieruchomości do zbioru porównawczego analizowanego i objęto transakcje nieruchomości w lokalizacjach zbliżonych do lokalizacji nieruchomości wycenianej, położone na obszarze zalewowym znajdujące się na terenie powiatu. Nieruchomości spełniają warunek podobieństwa, w związku z czym to ograniczenie wpływa na wartość nieruchomości i zostało w wycenie uwzględnione. Zdaniem organu zarówno wyliczenia i opisy zawarte w treści operatu wskazują prawidłowo przyjętą i ustaloną w operacie średnią cenę transakcyjną w wysokości 18,714 zł/m2. Organ uznał, że wyjaśnienie zgłoszonych uwag nie wymagało wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o wydanie opinii o prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 ustawy. Dalej organ I instancji stwierdził, że spełnione zostały ustawowe przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. W dacie wydania decyzji podziałowej obowiązywała uchwała ustalająca stawkę opłaty w wysokości 25%. Wzrost wartości nieruchomości wynika z operatu szacunkowego i na jego podstawie organ przyjął, że wartość działki [...] przed podziałem wynosiła 953.800 zł, a suma wartości działek po podziale wynosiła 1.298.200 zł. Wartość nieruchomości po podziale wzrosła o kwotę 344.400 zł, co daje 86.100 zł jako 25% wzrostu wartości. Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie złożył M.S., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. W odwołaniu podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia: a) art. 10 § 1 i 3 k.p.a., przez uniemożliwienie przejrzenia akt w dniu 4 czerwca 2021 r.; b) art. 8 k.p.a., przez brak metryki sprawy administracyjnej, ale również tuszowanie przez organ I instancji braku takiego dokumentu w aktach sprawy; c) art. 79 k.p.a., przez zaniechanie poinformowania strony o terminie oględzin działki przez rzeczoznawcę; d) art.: 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 98 ust. 1 b u.g.n., albowiem: – operat szacunkowy jest wadliwy, zawiera samoistne błędy, przeinaczenia i sprzeczności, które tę wycenę dyskwalifikują, nie zawiera najważniejszego dokumentu, który jest podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej - decyzji podziałowej. Brak dokumentu uniemożliwia sprawdzenie poprawności terminów, w odniesieniu do których rzeczoznawca dokonywał wyceny, obliczeń dla stanu przed podziałem i po podziale dokonano na podstawie tej samej bazy transakcji, – wyceniając grunty ML (razem około 5 ha) rzeczoznawca winien poszukać gruntów o przeznaczeniu letniskowym, a rzeczywistości oparł wycenę na gruntach przeznaczonych pod zabudowę siedliskową i mieszkaniową jednorodzinną, – przyjęte do obliczeń atrybuty są nielogiczne, nie pasują do typów wycenianych gruntów, np. cecha Lokalizacja na stronie 25 operatu; przy wycenie części gruntów (segment ML - grunty letniskowe i KDW - drogi wewnętrzne) autor twierdzi, że grunty letniskowe będą najdroższe w "ośrodkach centralnych gminy". Proponuję bezpośrednio przy Urzędzie Gminy, a nie w oddaleniu przy lesie lub wodzie, – autor operatu bezkrytycznie "prześlizguje się" nad uwagami zgłoszonymi przez stronę na rozprawie administracyjnej w dniu 14 września 2021 r., – nie uwzględniono oddziaływania na grunty letniskowe zakładu przeróbki kruszywa, taśmociągu pracujących 24 godziny na dobę, a także oddziaływania w różnym stopniu na działki rekreacyjne strefy oczyszczalni ścieków, – pominięto przy wycenie gruntów letniskowych położonych nad zbiornikiem wodnym zagrożenia powodziowego (ograniczenia sięgają nawet do 50 powierzchni działek) oraz ograniczeń w rodzaju i wielkości zabudowy, – autor operatu popełnia błędy w obliczeniach np. na stronie 38/39 po podziale przyjęto tj.: dla cechy KSZTAŁT 0,041 lub 0,157. 0,041 to wielkość prawidłowa natomiast 0,157 to współczynnik zawyżony. Maksymalna wartość według tabelki na stronie 34 to 0,131 dla cechy OGRANICZENIA 0,041 i 0,157 0,041 to wielkość prawidłowa natomiast 0,157 to współczynnik zawyżony, maksymalna wartość według tabelki na stronie 34 to 0,131:dla cechy UZBROJENIE przyjęto 0,066 dla stanu "niepełne", minimalna wartość według tabelki na stronie 34 to 0,062, które to pomyłki powiększają wartość opłaty o co najmniej 12.813 zł. W piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. Kolegium zwróciło się do rzeczoznawcy majątkowego T.Z. o udzielenie wyjaśnień dotyczących operatu szacunkowego wskazując na jakie konkretne pytania ma udzielić odpowiedzi. Pismem z [...] lutego 2022 r., przytaczając treść art. 98a ust. 1b oraz art. 4 pkt 17 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż w operacie szacunkowym przyjął w pkt 7, że dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości w podziale na następujące segmenty rynku nieruchomości: a) segment rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod tereny zabudowy - rozumianej również jako zabudowa z możliwością stałego zamieszkiwania oraz tereny dróg wewnętrznych (obszar analizy wynosi: 5,1254 ha). Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Natomiast zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności: przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne; b) segment rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod grunty rolne (obszar analizy wynosi: 11,8816 ha). Dalej wskazał, że zgodnie z art. 150 ust. 2 u.g.n., wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Uwagę zwraca zapis w cytowanym wyżej przepisie odnoszący się zarówno do czasu teraźniejszego, jak i przyszłego orzeczeń użytych we frazie: ( ... ) są lub mogą być przedmiotem obrotu. Oznacza to, że po zbadaniu uwarunkowań konkretnej nieruchomości wynikających z decyzji o podziale, a także uwarunkowań lokalnego rynku, rzeczoznawca majątkowy podejmuje decyzję jaka część nieruchomości może być przedmiotem obrotu rynkowego, a tym samym jaki jest najodpowiedniejszy sposób wyceny uwzględniający zmianę stanu nieruchomości. Każdorazowo rzeczoznawca majątkowy analizuje stan przed i po podziale i ocenia wpływ tego podziału na wartość nieruchomości. W zdefiniowanym zbiorze nieruchomości przyjętych do porównań próbka transakcji właściwie odzwierciedla stan otoczenia, stopień zurbanizowania, jak również wpływ innych czynników w sposób adekwatny do stanu otoczenia, stopnia zurbanizowania, jak również innych czynników nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Tym samym prawidłowe jest przyjęcie do porównań dla stanu przed podziałem, jak i dla stanu po podziale tej samej bazy transakcji. W wyniku wyceny najważniejszą zmienną jest cecha "powierzchnia", która w metodzie interpolacji liniowej właściwie lokuje poziom współczynnika korygującego wartość nieruchomości wycenianej. Teoretycznie w przypadku dwóch zbiorów nieruchomości należałoby wskazać, które cechy różnicują zbiory, a następnie dokonać korekty wpływu tych cech na wartość, np. jak lokalizacja. W przypadku metodologii zastosowanej w operacie szacunkowym z [...] kwietnia 2021 r, unikamy błędów poznawczych zdefiniowanego rynku nieruchomości. Zgodnie z modelem interpolacji liniowej, na podstawie dobranej próbki transakcji do wyceny, rzeczoznawca ustalił zależność liniową polegającą na wzroście ceny jednostkowej w zbiorze wraz ze spadkiem powierzchni gruntu. Zależność ta została odwzorowana w modelu i zaprezentowana w postaci współczynników korygujących, które posiadają trzy poziomy (najlepsza, pośrednia, słaba). W celu uzyskania wagi cechy dla stanu najgorszego przyjmuje się iloczyn procentowego wpływu tej cechy na wartość i wyniku będącego ilorazem ceny minimalnej i ceny średniej. Dla stanu najlepszego tej cechy przyjmuje się iloczyn procentowego wpływu tej cechy na wartość i wyniku będącego ilorazem ceny maksymalnej i ceny średniej. Wartość pośrednią otrzymuje się w wyniku obliczeń równania matematycznego: Współczynnik korygujący maksymalny + (wsp. korygujący minimalny - wsp. korygujący maksymalny) x (powierzchnia nieruchomości wycenianej - powierzchnia nieruchomości o najmniejszej powierzchni w zbiorze) (powierzchnia nieruchomości o największej powierzchni w zbiorze - powierzchnia nieruchomości o najmniejszej powierzchni w zbiorze). Otrzymane obliczenia dla cechy "powierzchnia" są właściwe i prawidłowo odwzorowują powierzchnię nieruchomości względem zbioru dobranego do wyceny. Dzięki tak zastosowanemu modelowi określanie poziomu współczynników zarówno przy wycenie dla stanu przed podziałem, jak i dla stanu po podziale, odwzorowuje właściwy wpływ cechy "powierzchnia" na wartość nieruchomości. Sposób obliczenia danej wielkości współczynnika został przedstawiony w powyższej formule. Zmienne znane przyjęte do obliczeń to - nieruchomość o największej i najmniejszej powierzchni, powierzchnia nieruchomości wycenianej oraz współczynnik korygujący maksymalny (obliczony z iloczynu wpływu cechy na wartość i Umax) oraz współczynnik korygujący minimalny (obliczony z iloczynu wpływu cechy na wartość i Umin). Zaokrąglenia w obliczeniach powodują, że nieruchomość wyceniana, która jest zbliżona powierzchnią do nieruchomości o najmniejszej powierzchni w zbiorze otrzymuje współczynnik o wielkości jak dla nieruchomości o najmniejszej (czyli najlepszej) powierzchni. W wycenie nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej przy określeniu wartości nieruchomości dla obu stanów nieruchomości. Na stronie 35 w tabeli przyjęto właściwie poziom współczynnika korygującego dla cechy "Lokalizacja szczegółowa i jakość drogi dojazdowej", a omyłkowo w tabeli z opisem cech opisano ją jako "słaba". Omyłkowo także wpisano współczynniki korygujące dla cechy: "kształt nieruchomości", "uzbrojenie" i "ograniczenia" dla szacunku wartości działek po podziale. Powyższe wynikało z błędnego zdefiniowania odwołań w komórkach Excel, co na wniosek organu może zostać poprawione. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołującego, na wstępie wyjaśniło, że nie było potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w celu rozpatrzenia odwołania od decyzji, ponieważ Kolegium ustaliło stan faktyczny sprawy na podstawie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Nie było możliwości uzgodnienia interesów stron, gdyż w sprawie występuje jedna strona postępowania. Wbrew zarzutowi zawartemu w odwołaniu, z protokołu udostępnienia akt sprawy z dnia [...] czerwca 2021 r. nie wynika, aby strona została pozbawiona możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z treści protokołu podpisanego przez przedstawiciela organu I instancji oraz odwołującego i jego pełnomocnika wynika, że strona została zapoznana z operatem szacunkowym, została poinformowana o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty, a akta sprawy zostały udostępnione. Organ I instancji zapewnił stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu, co potwierdzają zawiadomienia o dokonywanych czynnościach adresowanych przez organ do strony. Ponadto strona brała czynny udział w postępowaniu, o czym świadczą jej pisma kierowane do organu I instancji, a znajdujące się w aktach sprawy. Stąd zarzut naruszenia art. 10 § 1 i 3 k.p.a. jest nieuzasadniony. Prowadzenie metryki należy do obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Jednak prowadzenie metryki nie ma znaczenia dla załatwienia sprawy pod względem merytorycznym. Metryka nie jest bowiem dokumentem urzędowym. Nieuzasadniony jest zarzut odwołującego dotyczący nie zapewnienia możliwości wzięcia udziału w oględzinach szacowanej nieruchomości. Wyceny nieruchomości nie dokonują organy administracyjne, lecz rzeczoznawcy majątkowi, którzy mają wiadomości specjalne w tym zakresie. W tej sytuacji nie mają zastosowania przepisy art. 79 k.p.a. Za uzasadnione natomiast Kolegium uznało część zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z uznaniem przez organ I instancji za wiarygodny dowód w sprawie operatu szacunkowego z [...] kwietnia 2021 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T.Z.. Nie można uznać za wadę operatu szacunkowego braku decyzji podziałowej z [...] grudnia 2017 r., ponieważ dowód ten znajduje się w aktach sprawy i nie budzi wątpliwości, że podział nieruchomości oznaczonej nr działki [...], który nastąpił na wniosek M.S., faktycznie miał miejsce. Wbrew zarzutowi odwołującego, w ocenie Kolegium, co do zasady dopuszczalne jest przyjęcie do porównań przed podziałem nieruchomości, jak i po podziale tej samej bazy nieruchomości porównawczych, ponieważ nie ma prawnego zakazu, a z praktyki orzeczniczej Kolegium wynika, iż wielu rzeczoznawców majątkowych stosuje takie rozwiązanie. Wątpliwości Kolegium odnośnie operatu szacunkowego budziło zastosowanie zasady interpolacji liniowej dla cechy powierzchnia nieruchomości przy natężeniu "pośrednia" (tabela str. 25 wyceny) oraz, w jaki sposób wpływa to na ustalenie wartości współczynników korygujących dla tej cechy. Kolegium zwróciło się o wyjaśnienie, w jaki sposób obliczono wartości współczynników korygujących w odniesieniu do różnych stanów dla poszczególnych cech, w sytuacji kiedy nie były to średnie wartości zawierające się pomiędzy wartościami najniższą i najwyższą. Dlaczego dla cechy lokalizacja szczegółowa i jakość drogi dojazdowej (tabela 2 str. 35) przy natężeniu "słaba" zastosowano współczynnik korygujący o najwyższej wartości 0,327. Dlaczego przy najniższym natężeniu cech: kształt nieruchomości, ograniczenia, wartość współczynników korygujących 0,157 jest wyższa niż wartość maksymalna z przedziału 0,041 - 0,131 (tabela str. 38, 39). Dlaczego występują różnice poszczególnych współczynników korygujących dla cechy powierzchnia nieruchomości od 0,320 do 0,328 i w jaki sposób wartości te zostały obliczone (tabela str. 38, 39). Skoro dla cechy uzbrojenie przyjęto najniższe natężenie - niepełne (współczynnik korygujący 0,062), to dlaczego zastosowano współczynnik 0,066 (tabela str. 38, 39). Uzyskane od rzeczoznawcy majątkowego wyjaśnienia zdaniem SKO są niepełne i nieprzekonywujące, a przez to nie usuwają istotnych wątpliwości w zakresie spójności i logiki danych zawartych w operacie oraz wyników obliczeń. Rzeczoznawca potwierdza, że na stronie 35 w tabeli przyjęto właściwie poziom współczynnika korygującego dla cechy "Lokalizacja szczegółowa i jakość drogi dojazdowej", a omyłkowo w tabeli z opisem cech opisano ją jako "słaba". Omyłkowo także wpisano współczynniki korygujące dla cechy: "kształt nieruchomości", "uzbrojenie" i "ograniczenia" dla szacunku wartości działek po podziale, co wynikało z błędnego zdefiniowania odwołań w komórkach Excel. W sytuacji, kiedy w wycenie wystąpiły błędy, w ocenie Kolegium nie było przeszkód, aby autor operatu dokonał korekty we własnym zakresie, a nie wskazywał, że może to zostać poprawione na wniosek organu. Rzeczoznawca majątkowy nie uzasadnił i nie wyjaśnił zasadności zastosowania tzw. metody interpolacji liniowej dla cechy powierzchnia nieruchomości. Zgodnie z Powszechnymi krajowymi zasadami wyceny - Nota interpretacyjna Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości - pkt 6.3, przy stosowaniu podejścia porównawczego wykorzystuje się zasadę interpolacji, gdy nieruchomość o cenie minimalnej ma oceny cech najgorsze na danym rynku i gdy nieruchomość o cenie maksymalnej ma oceny najlepsze, i gdy ocena cech szacowanej nieruchomości zawiera się w przyjętym przedziale ocen. Z operatu nie wynika, aby spełnione zostały warunki zastosowania tej zasady. Wyjaśnienia nie odnoszą się do tej kwestii, a z tabel na stronach 33 i 38 operatu nie wynika, aby nieruchomość o cenie minimalnej miała oceny cech najgorsze na danym rynku, a nieruchomość o cenie maksymalnej miała oceny najlepsze. Nie wiadomo więc, w jaki sposób przyjęcie zasady interpolacja liniowej wpłynęło na ustalenie wartości poszczególnych współczynników korygujących dla cechy powierzchnia nieruchomości. Zarówno sam operat, jak i wyjaśnienia uniemożliwiają ocenę pod kątem prawidłowości obliczenia wartości współczynników korygujących i ich natężenia (skali) dla poszczególnych cech. Zawarte w wyjaśnieniach opisy nie wskazują żadnych wartości, mają teoretyczny charakter i nie dają się odnieść do konkretnych wyliczonych wartości współczynników korygujących. Nie wyjaśniono, dlaczego występują różnice współczynników korygujących dla cechy powierzchnia nieruchomości - od 0,320 do 0,328 i w jaki sposób wartości te zostały obliczone. Ponadto nie jest logiczne, aby współczynniki korygujące różniły się między sobą przy takim samym stopniu natężenia cechy, co dotyczy powierzchni nieruchomości. Niezrozumiałe jest określenie wartości współczynnika w wysokości 0,066 dla cechy uzbrojenie, skoro najniższa wartość (uzbrojenie niepełne) wynosi 0,062. Dalej Kolegium powołując się na § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego podniosło, że skoro wartość nieruchomości określa się za pomocą współczynników korygujących uwzględniających różnice w poszczególnych cechach nieruchomości przyjętych do wyceny, to organ administracyjny powinien mieć możliwość sprawdzenia poprawności operatu szacunkowego w tym zakresie, a sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy tego nie zapewnia. Kolegium uznało, że dowód ten zawiera niejasności, pomyłki i braki, które nie zostały wyjaśnione, sprostowane i uzupełnione. Tym samym nastąpiło naruszenie przez organ I instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przez nieruchomość podobną należy bowiem rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość - art. 4 pkt 16 ustawy. Istotne wątpliwości budzi podobieństwo nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównawczymi. Wynika to z tego, że rzeczoznawca majątkowy jako rynek nieruchomości porównawczych przyjął segment rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod tereny zabudowy, rozumianej również jako zabudowa z możliwością stałego zamieszkiwania - pkt 7a) wyceny. Wyjaśnienia z [...] lutego 2022 r. nie wnoszą nic nowego do sprawy, gdyż powtarzają zawarty w wycenie opis rynku. Nawet bez posiadania wiadomości specjalnych nie budzi wątpliwości, że przeznaczenie pod tereny zabudowy jest pojęciem bardzo szerokim, bo odnosi się do wszelkiej zabudowy. W niewielkim stopniu pozwala doprecyzować ten rynek wskazanie, że należy przez to rozumieć także zabudowę z możliwością stałego zamieszkiwania. Część nieruchomości o powierzchni 5,1254 ha ma przeznaczenie pod zabudowę rekreacji indywidualnej ML i pod drogi wewnętrzne KDW (tak samo wycenianie jak teren ML). Nie wiadomo jednak, czy nieruchomości porównawcze mają takie samo przeznaczenie jak nieruchomość wyceniana. Także biorąc pod uwagę bardzo zróżnicowane powierzchnie nieruchomości - od 734 m2 do 50900 m2 wątpliwości budzi podobieństwo tych nieruchomości do nieruchomości wycenianej. Są one przeznaczone pod zainwestowanie, nie wiadomo jednak jakie. Powyższe, zdaniem Kolegium przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż wyjaśnienie sprawy w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia może nastąpić jedynie po uzupełnieniu materiału dowodowego, w postaci nie budzącego wątpliwości oszacowania wartości nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego brak jest także podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji złożył M.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem umorzenia postępowania. Zaskarżonej decyzji wnoszący sprzeciw zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), to jest art. 98a ust. 1 u.g.n. polegające na nieuznaniu za bezprzedmiotowe postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, pomimo zakwestionowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kolejnego operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia faktu wzrostu wartości nieruchomości skarżącego wskutek jej podziału, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji braku przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. W uzasadnieniu sprzeciwu strona powołała się na art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Decyzja w sprawie opłaty adiacenckiej powinna być wydana w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie upłynął 3-letni termin do wydania ostatecznej decyzji. Pomimo dwukrotnego rozpatrywania sprawy, Wójt Gminy nie wykazał wiarygodnym dowodem wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem podziału. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było wydać decyzję merytoryczną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. i umorzyć postępowanie w sprawie. Dalej strona podniosła, że wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej (a w związku z tym prowadzenie postępowania wyjaśniającego, które poprzedza jej wydanie) może nastąpić jedynie w wypadku ustalenia, że w wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie udowodnił faktu wzrostu wartości nieruchomości wnoszącego sprzeciw na skutek jej podziału, albowiem nie został zgromadzony materiał dowodowy w postaci wiarygodnego operatu szacunkowego. Skoro w ocenie organu odwoławczego brak było wiarygodnego dowodu potwierdzającego fakt wzrostu wartości nieruchomości wnoszącego sprzeciw wskutek jej podziału, postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nie mogło się toczyć. Tym samym jest to kolejna okoliczność przemawiająca za koniecznością umorzenia postępowania w sprawie przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając wydane w sprawie decyzje w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej k.p.a.). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64a p.p.s.a. stanowi bowiem, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W rozstrzyganej sprawie istotne znaczenie ma zatem art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. To znaczy, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie rozpoznaje skargi na merytoryczną decyzję organu II instancji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty, tylko rozpoznaje inny środek - sprzeciw. Nadto, wskazać należy, że zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się, co oznacza że stroną postępowania sądowego jest tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Stwierdzić należy, że kontrola sądowa decyzji wydanej, na podstawie powołanego wyżej przepisu wymaga sięgnięcia do treści art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. W związku z tym, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, wszystkie orzeczenia dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Orzeczenie uchylające decyzję organu I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Sąd rozpoznając sprzeciw ocenia jedynie prawidłowość uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z powodu wydania decyzji przez organ I instancji właśnie z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), bo konieczny do wyjaśnienia zakres przedmiotowej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja opisana w art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zatem zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena. W konsekwencji kontrola decyzji podejmowana przez sąd rozpoznający sprzeciw od tej decyzji, wymaga ustalenia, czy organ II instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą Sądu jest więc ocena, czy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. miało pełne uzasadnienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, tylko gdy uwzględnia sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję odwoławczą w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., a gdy w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić - zatem uzna że decyzja odwoławcza była prawidłowa - to Sąd oddala sprzeciw. Skutkiem tego sprawa wraca do organu I instancji, by ten wykonał wskazania organu odwoławczego i usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu i prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Mając powyższe rozważania na względzie, w ocenie Sądu ustalenia dokonane w przedmiotowej sprawie przez organ II instancji dawały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2021 r. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W pierwszej kolejności należy odnieść się do podnoszonego przez wnoszącego sprzeciw podstawowego zarzutu w stosunku do decyzji Kolegium, jakim jest przekroczenie przez organy terminu trzech lat do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, który to termin należy liczyć od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Skarżący podnosi, że w zakreślonym wyżej terminie decyzja ustalająca opłatę adiacencką winna stać się ostateczna, a wynika to jednoznacznie z treści art. 98a ust. 1 u.g.n. Tylko w takim przypadku można mówić o dochowaniu przez organ powyższego terminu. Podnosząc powyższy zarzut strona pominęła jednak tak istotną do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność, jaką niewątpliwie była nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzona ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509). Nowelizacją z 20 lipca 2017 r. dokonano zmiany art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającej na tym, że już nie ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, lecz wystarczające jest wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej we wskazanym wyżej terminie licząc od dnia w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wszczęcie postępowania następuje w tym przypadku z urzędu i zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. organ ma obowiązek zawiadomić wszystkie strony postępowania o wszczęciu takiego postępowania. W komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami autorstwa Ewy Bończak – Kucharczyk wyrażono pogląd, że zawiadomienia tego nie można jednak traktować jako wszczęcia postępowania, gdyż następuje ono po wszczęciu postępowania (w następstwie wszczęcia postępowania) i stanowi informację dla stron o tym, że postępowanie zostało wszczęte. Zatem o chwili wszczęcia postępowania decyduje moment podjęcia przez organ czynności zmierzającej do ustalenia opłaty adiacenckiej np. zlecenie oszacowania wartości nieruchomości rzeczoznawcy Majątkowego (Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aut. Ewa Bończak – Kucharczyk str. 721-722). W niniejszej sprawie decyzja Wójta Gminy zatwierdzająca plan podziału nieruchomości strony wnoszącej sprzeciw została wydana w dniu [...] grudnia 2017 r. Pierwszy operat szacunkowy zawierający wycenę nieruchomości przed podziałem i po podziale został sporządzony na zlecenie organu w kwietniu 2019 r. Natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej noszące datę [...] grudnia 2018 r. doręczono stronie w dniu 17 grudnia 2018 r. Nie zachodzi zatem jakakolwiek wątpliwość co do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie w terminie określonym w art. 98a ust. 1 u.g.n. w brzmieniu nadanym nowelizacją z 20 lipca 2017 r., która weszła w życie z dniem 23 sierpnia 2017 r., a więc jeszcze przed dokonaniem podziału nieruchomości. Powyższy zarzut mający zdaniem strony wnoszącej sprzeciw uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut podniesiony w uzasadnieniu sprzeciwu, a dotyczący braku wykazania przez organ wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, co winno zdaniem wnoszącego sprzeciw również skutkować umorzeniem postępowania. Mając na uwadze tak postawiony zarzut na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, która przybiera formę operatu szacunkowego stanowiącego główny dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Oszacowanie wartości nieruchomości wymaga bowiem specjalistycznych umiejętności i powołania biegłego (lub biegłych), który - zgodnie z art. 150 ust. 5 oraz art. 156 u.g.n. - określa wartość nieruchomości w formie operatu szacunkowego, z zachowaniem szczególnej procedury wyceny przewidzianej zarówno w przepisach ustawy, jak również w przepisach wykonawczych, a przede wszystkim w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela, przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego jest uprawniona na podstawie art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyrok NSA z 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1894/12, wyrok NSA z 20 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 4120/18, CBOSA). Mimo szczególnego znaczenia jakie ustawodawca nadaje opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę i pozycji rzeczoznawcy (osoba zaufania publicznego) w postępowaniu administracyjnym o ustalenie opłaty adiacenckiej nie oznacza, że sporządzony w ramach tego postępowania opera szacunkowy nie podlega ocenie. Sąd zaznacza, że w przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a., co również zostało podkreślone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 215/20. Z przepisu tego wynika, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni od problematyki oceny innych dowodów. Wprawdzie przepis art. 80 k.p.a. nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). Brak jest podstawy do zakwestionowania operatu szacunkowego przez organ administracji w zakresie jego ustaleń wymagających wiedzy specjalistycznej jaką posiada rzeczoznawca bez posiadania innych dowodów, sporządzonych przez podmioty taką wiedzę posiadającą np. kontroperat, ocena operatu dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Mając jednak na uwadze dotychczas zgromadzony materiał dowodowy przez organy stwierdzić należy, że co najmniej przedwczesne jest stanowisko strony o braku wzrostu wartości nieruchomości po podziale. Taki wzrost wartości nieruchomości zdaje się potwierdzać zarówno w sporządzonym przez siebie operacie rzeczoznawca A.C., jak i rzeczoznawca T.Z., choć każdy z nich wartość tą określił na inną kwotę. Ta rozbieżność nie może jednak na obecnym etapie postępowania stanowić podstawy tak kategorycznego stwierdzenia, tak jak twierdzi strona, że wzrost ten nie nastąpił. Jednak zasadnie Kolegium uznało, że wątpliwości budzi zastosowana przez rzeczoznawcę T.Z., w oparciu o którego operat szacunkowy organ I instancji ustalił wartość nieruchomości przed i po podziale, zasada interpolacji liniowej dla cech powierzchnia nieruchomości przy natężeniu "pośrednia" oraz w jaki sposób wpływa to na wartość współczynników korygujących dla tej cechy. Powołując się na "Powszechne krajowe zasady wyceny – notę interpretacyjną w części dotyczącej zasady interporacji i odnosząc to do tabel zawartych na strona 33 i 38 operatu, organ stwierdził, że z tabel tych nie wynika, aby nieruchomości o cenie minimalnej miały oceny cech najgorsze na rynku, a nieruchomości o cenie maksymalnej miały oceny najlepsze. Nadto sam operat, jak i wyjaśnienia udzielone przez rzeczoznawcę uniemożliwiają ocenę pod kątem prawidłowości obliczeń wartości współczynników korygujących i ich natężenia dla poszczególnych cech. Zawarte w wyjaśnieniach opisy nie wskazują żadnych wartości, mają teoretyczny charakter i nie dają się odnieść do konkretnych wyliczonych wartości współczynników korygujących. Nie wyjaśniono dlaczego występują różnice współczynników korygujących dla cechy powierzchnia nieruchomości – od 0,320 do 0,328 i w jaki sposób wartości te obliczono (strona 38-39 operatu) . Zasadnie również wątpliwości Kolegium wzbudził fakt, że współczynniki korygujące różniły się między sobą przy takim samym natężeniu cechy, co dotyczy powierzchni nieruchomości. Nie zostało to przez rzeczoznawcę wyjaśnione. Nie została również przez biegłego wyjaśniona kwestia przyjęcia określonego współczynnika dla cechy uzbrojenie w wysokości 0,066, skoro najniższa wartość (uzbrojenie niepełne) wynosi 0,062 (strona 34, 38-38 operatu). W sporządzonym przez wyżej wymienionego biegłego w operacie w sposób wyczerpujący, nie budzący wątpliwości nie została wyjaśniona kwestia doboru nieruchomości jako podobnych. Pojęcie nieruchomości podobnych zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 16 u.g.n. Próbując wyjaśnić dobór nieruchomości porównawczych rzeczoznawca wskazał ich przeznaczenie jako przeznaczone pod zabudowę, podczas gdy nieruchomość wyceniana – jej część o powierzchni 5,1254 ha ma przeznaczenie pod zabudowę rekreacji indywidualnej ML i drogi wewnętrzne. Pojęcie "teren pod zabudowę" jest niewątpliwie pojęciem bardzo szerokim, bo odnosi się do wszelkiej zabudowy. Tylko w niewielkim stopniu pozwala doprecyzować ten rynek wskazanie, że należy przez to rozumieć także zabudowę z możliwością stałego zamieszkiwania. Nadto, gdy weźmie sią pod uwagę znaczne zróżnicowanie powierzchni nieruchomości – od 734 m2 do 50900 m2 kwestia podobieństwa nieruchomości wymaga bliższego wyjaśnienia przez rzeczoznawcę celem usunięcia powstających wątpliwości. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższe braki operatu szacunkowego, które nie zostały usunięte w toku postępowania administracyjnego w drodze udzielanych przez rzeczoznawcę wyjaśnień, czy to w toku rozprawy administracyjnej, czy też w formie pisemnej, uzasadniały uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu I instancji. Zadaniem organu I instancji będzie zebranie dalszego materiału dowodowego mającego na celu ich usunięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zależności od udzielonych przez rzeczoznawcę T.Z. wyjaśnień, rzeczą organu I instancji będzie podjęcie ewentualnych dalszych czynności w sprawie. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko Kolegium, co do braku podstaw do przyjęcia naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 i 3 k.p.a. Strona miała zapewnioną przez organ I instancji możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Była zawiadamiana o każdej podejmowanej przez organ czynności, udzielano odpowiedzi na zadawane przez nią pytania, udzielając stosownych wyjaśnień. Brak metryki nie miał wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem nie jest to dowód w rozumieniu przepisów k.p.a. W aktach administracyjnych znajduje się decyzja podziałowa. Podzielić należy także stanowisko Kolegium dotyczące braku zawiadamiania strony o oględzinach przeprowadzanych przez rzeczoznawcę Przepis art. 79 k.p.a. jest skierowany do organów administracji publicznej i dotyczy czynności oględzin przeprowadzanych przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. Mając powyższe na uwadze uznając, że brak jest podstaw do uwzględnienia sprzeciwu, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.