II SA/Bd 302/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz T. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. UZASADNIENIE Wnioskiem złożonym do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w N. dnia [...] kwietnia 2019 r., zmienionym w tym samym dniu, skarżący T. W. wystąpił o przyznanie na rok 2019 płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 7,26 ha, płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatności za zazielenienie), płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności związanej do powierzchni 0,42 ha upraw roślin strączkowych na ziarno (zadeklarowanych na działce C2 – 0,30 ha i na działce D1 – 0,12 ha) oraz płatności związanej do powierzchni 3,63 ha uprawy truskawek (zadeklarowanej na działce C3 - 0,53 ha i na działce D2 – 3.10 ha). Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w N. przyznał skarżącemu JPO i płatności za zazielenienie do powierzchni zgłoszonej we wniosku tj. 7,26 ha oraz płatność dodatkową do powierzchni 4,26 ha, jednocześnie odmówił przyznania płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno i płatności do powierzchni uprawy truskawek z nałożeniem na obie te płatności wieloletniej sankcji finansowej w wysokości odpowiednio [...] zł i [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w ramach procedowania wniosku w gospodarstwie rolnym skarżącego została przeprowadzona w dniu [...] sierpnia 2019 r. kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni zgłoszonych do płatności na rok 2019 (kontrola zasadnicza metodą inspekcji terenowej), z której został sporządzony raport, przekazany następnie skarżącemu, który nie zakwestionował ustaleń zawartych w raporcie. Z raportu kontroli wynika, iż na działce rolnej C2 (deklaracja roślin strączkowych na ziarno) nie stwierdzono deklarowanej uprawy, zaś stwierdzona uprawa należała w całości do innej grupy upraw (tj. JPO) niż uprawa deklarowana, w związku z czym zastosowano do tej działki kod DR7. Kod pokontrolny DR7 zastosowano również do działki rolnej D2 o powierzchni 3,10 ha, na której na całym obszarze stwierdzono grupę upraw JPO zamiast deklarowanej we wniosku uprawy truskawek. Z kolei w odniesieniu do działki rolnej C3 z deklaracją truskawki na powierzchni 0,53 ha zastosowano kod pokontrolny DR13+, zgodnie z którym zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Powierzchnię stwierdzoną dla działki rolnej C3 ustalono na 0,33 ha. Powyższe ustalenia kontrolne spowodowały, jak wskazał organ, z uwagi na zakres przedeklarowania i obowiązujące przepisy, konieczność odmowy przyznania skarżącemu płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno oraz płatności do powierzchni uprawy truskawek z nałożeniem na obie płatności wieloletniej sankcji finansowej. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie nie zgadzając się z odmową przyznania płatności do powierzchni uprawy truskawek. Skarżący wskazał, że od marca 2019 r. na plantacji truskawek trwały prace przygotowawcze do sezonu i zbioru. Natomiast od maja do lipca tego roku wystąpiła susza i majowe przymrozki, które przyczyniły się do szybszego zakończenia sezonu. Po zakończeniu sezonu trwały przygotowania do częściowej likwidacji plantacji na działce nr [...]. Skarżący dodatkowo do odwołania dołączył 18 druków zdjęć obrazujących stan uprawy truskawek na działkach ewidencyjnych nr [...] Po rozpatrzeniu ww. odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając ją za zgodną z prawem. Organ II instancji stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że z raportu kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni wynika, iż organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, iż skarżący przedeklarował we wniosku o 3,30 ha (tj. 0,20 dla działki rolnej C3 i 3,10 ha dla działki rolnej D2) obszar uprawniony do objęcia płatnością związaną do powierzchni uprawy truskawek. Dokumentacja fotograficzna sporządzona w trakcie kontroli na miejscu wskazuje bowiem, że na występowanie na działce rolnej C3 obszaru niekwalifikującego się do płatności związanej do powierzchni uprawy truskawek, który wyraźnie kontrastuje z obszarem uprawy truskawek na tej działce. Obszar niekwalifikujący się do płatności stanowi bowiem teren zaniedbany zachwaszczony, na którym widać suche pozostałości roślinne. Również sporządzona w trakcie kontroli dokumentacja fotograficzna potwierdza, jak wskazał organ II instancji, że na całym zadeklarowanym obszarze działki rolnej D2, tj. na 3,10 ha nie jest prowadzona uprawa truskawki, gdyż działka rolna D2 stanowi teren zaniedbany rolniczo, na którym występują pozasychane pozostałości roślinne (zbita darń, kępy uschniętej trawy). Ponadto organ II instancji podkreślił, odnosząc się do twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu, że zdjęcia wykonane w trakcie kontroli nie wskazują, aby na działce ewidencyjnej nr [...] doszło do likwidacji części plantacji. Roślinność widoczna na fotografiach tworzy bowiem zbitą darń z trawiastymi kępami uschniętej trawy, co niewątpliwie dowodzi tego, że na działce nie prowadzono zabiegów agrotechnicznych związanych z uprawą truskawek od dłuższego czasu, a już na pewno nie w roku 2019. Jednocześnie organ II instancji zwraca uwagę, że zdjęcia dla działki ewidencyjnej nr [...] przedłożone przez rolnika wraz z odwołaniem - w kontekście ustaleń poczynionych w trakcie kontroli na miejscu - nie stanowią wiarygodnego dowodu potwierdzającego, że na działce tej w roku 2019 faktycznie znajdowała się uprawa truskawek. Zaznaczył przy tym, że dowody w postaci zdjęć dołączonych do odwołania nie posiadają żadnych danych wskazujących na ich wykonanie w roku 2019. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie żadnych wątpliwości nie budzi fakt, że w roku 2019 skarżący uprawiał truskawki na powierzchni 0,33 ha działki ewidencyjnej nr [...], co stwierdzono w trakcie kontroli na miejscu. Podkreślił również, że skarżący po otrzymaniu raportu z kontroli nie wniósł zastrzeżeń co do zawartych w nim ustaleń. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, stwierdzając że zaskarżona decyzja jest niesprawiedliwa i wnosząc o rozpoznanie jego cyt. "zażalenia" na protokół kontroli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W dniu [...] czerwca 2020 r. skarżący wniósł do Sądu pismo procesowe z dnia [...] czerwca 2020 r. wraz z dołączonym do niego pismem Kierownika Biura Kontroli na Miejscu ARiMR z dnia [...] maja 2020 r., celem wykazania poczynienia przez organy błędnych ustaleń odnośnie uprawy truskawek na działce rolnej C i D. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") Sąd dopuścił uzupełniający dowód z ww. pism przedłożonych przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 ppsa, Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczył wyłącznie kwestii legalności rozstrzygnięcia o odmowie przyznania skarżącemu płatności związanej do powierzchni 3,63 ha uprawy truskawek, zadeklarowanej na działce C3 (działka ewidencyjna nr [...]) - 0,53 ha oraz na działce D2 (działka ewidencyjna nr [...]) – 3.10 ha. W sprawie orzekające organy odmówiły przyznania skarżącemu przedmiotowej płatności, jak też płatności związanej do powierzchni 0,42 ha upraw roślin strączkowych na ziarno, oraz nałożyły na skarżącego wieloletnią sankcję finansową. Powodem rozstrzygnięcia organów w tym zakresie były ustalenia poczynione w trakcie przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2019 r. w gospodarstwie skarżącego kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni zgłoszonych do płatności na rok 2019, utrwalone w załączonym do akt sprawy raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Organy wskazały, że ustalenia kontrolne wykazały, iż na działce rolnej D2, na której zadeklarowano uprawę truskawek na powierzchni 3,10 ha, nie stwierdzono uprawy truskawek, lecz grupę upraw JPO, w związku z czym zastosowano dla tek działki kod pokontrolny DR7. Natomiast dla działki rolnej C3 z deklaracją truskawki na powierzchni 0,53 ha zastosowano kod pokontrolny DR13+, gdyż na tej wskazanej działce stwierdzono jedynie powierzchnię 0,33 ha uprawy truskawek. Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1312 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o płatnościach") jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej: 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami"; 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W myśl art. 15 ust. 1 ustawy o płatnościach - płatności związane do powierzchni upraw przysługują do uprawy w plonie głównym roślin strączkowych na ziarno, roślin pastewnych, ziemniaków skrobiowych, buraków cukrowych, pomidorów, chmielu, truskawek, lnu lub konopi włóknistych. Jak stanowi natomiast art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach - wysokość płatności: 1) obszarowej w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn powierzchni obszaru zatwierdzonego do danej płatności i stawki tej płatności na 1 ha tej powierzchni, 2) do zwierząt w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn liczby zwierząt zatwierdzonych do danej płatności i stawki tej płatności na 1 sztukę - po uwzględnieniu art. 8 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz zmniejszeń, wykluczeń lub pozostałych kar administracyjnych wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności, a w przypadku jednolitej płatności obszarowej - po uwzględnieniu dodatkowo zmniejszeń, o których mowa w art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013, z zastosowaniem współczynnika redukcji wynoszącego 100%. Wskazać należy, że kary administracyjne w przypadku zawyżenia deklaracji w złożonym przez rolnika wniosku zostały określone w art. 19 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48 z dnia 20 czerwca 2014 r., dalej "rozporządzenie nr 640/2014"). Zgodnie z jego treścią, jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru zatwierdzonego. Jeśli różnica ta przekracza 20% obszaru zatwierdzonego, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego (ust. 1). Jeśli różnica ta przekracza 50%, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18 (ust. 2). Jeśli kwota obliczona zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być w całości odliczona w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, zgodnie z art. 28 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014 anuluje się saldo pozostałe do spłaty (ust. 3). W związku z tym, iż w przedmiotowej sprawie organu ustaliły, że stwierdzona różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności związanej do powierzchni 3,63 ha uprawy truskawek, a powierzchnią zatwierdzoną przekracza 50%, to zgodnie z ww. regulacjami organy nie przyznały skarżącemu płatności do powierzchni uprawy truskawek oraz zastosowały dodatkową sankcję finansową potrącaną z realizowanych płatności w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Zauważyć jednak należy, że skarżący w złożonym odwołaniu zakwestionował legalność odmowy przyznania mu płatności do powierzchni uprawy truskawek podnosząc, że prowadził od marca 2019 r. na plantacji truskawek prace przygotowawcze do sezonu i zbioru, niemniej z uwagi, iż od maja do lipca 2019 roku wystąpiła susza i majowe przymrozki, został szybciej zakończony sezon, a następnie trwały przygotowania do częściowej likwidacji plantacji na działce nr [...]. Na dowód powyższego skarżący załączył 18 zdjęć obrazujących stan uprawy truskawek na działkach ewidencyjnych nr [...] Co istotne w toku postępowania sądowego skarżący przedłożył do akt sądowych dowód w postaci pisma Kierownika Biura Kontroli na Miejscu ARiMR z dnia [...] maja 2020 r., informującego że w związku ze zgłoszonymi przez skarżącego uwagami do wyników kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni z dnia [...] sierpnia 2019 r., przeprowadzono w dniu [...] marca 2020 r. ponowną wizytację terenową na działkach rolnych C i D oraz przeanalizowano zdjęcia satelitarne z serwisu Google Earth, w wyniku czego wykonano ponowną analizę poprawności wyników kontroli ustalając, że na całym deklarowanym obszarze działki rolnej C3 prowadzono w 2019 r. plantację truskawek, zaś na działce rolnej D2 stwierdzono uprawę truskawek na powierzchni 2,68 ha. W związku z powyższymi ustaleniami poinformowano skarżącego o wprowadzeniu odpowiednich korekt do raportu. Zasadą przyjętą w art. 133 § 1 ppsa jest, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności), a zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności) zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Reguła ta nie ma jednak charakteru absolutnego, gdyż w szczególnych przypadkach sąd zobowiązany jest uwzględnić także zdarzenia prawne, które zaszły już w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny została określona w tym przepisie przez odesłanie do "naruszenia prawa" i "podstaw wznowienia postępowania administracyjnego", którą stanowi m.in. postawa określona w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm). W zakresie oceny pojęcia "naruszenia prawa" zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa Sąd przychyla się do tego stanowiska występującego w doktrynie i orzecznictwie, które pojęcie to nie kojarzy wyłącznie z sytuacją, w której organowi orzekającemu w sprawie administracyjnej można zarzucić działanie sprzeczne z obowiązującymi go przepisami prawa procesowego lub wyjątkowo materialnego, ale rozumie je w sposób bardziej zobiektywizowany, "nawiązujący do szeroko pojmowanych wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków, które mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet okoliczności poniekąd zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego prejudykatu). Uwzględnienie w toku sądowej kontroli decyzji, w ramach tak rozumianego "naruszenia prawa", podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, niewątpliwie przyspiesza i uproszcza osiągnięcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W tym (zobiektywizowanym) ujęciu "naruszenia prawa" nie jest istotne, kto je naruszył, lecz liczy się ta okoliczność, że proces kształtowania normy indywidualnej nie przebiegał, z takich czy innych przyczyn, prawidłowo (por. Woś Tadeusz (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Lex do art. 145 ppsa oraz przywołane w nim orzeczenia stanowiska doktryny). W przedmiotowej sprawie organy poczyniły ustalenia odnośnie spornej w sprawie kwestii istnienia i powierzchni uprawy truskawek na działkach rolnych C i D na podstawie ustaleń zawartych w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, sporządzonym w następstwie przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni zgłoszonych do płatności na rok 2019. Skarżący w odwołaniu zakwestionował poczynione w toku kontroli ustalenia faktyczne, dołączając zdjęcia mające obrazować istnienie przedmiotowej uprawy na działkach rolnych C i D. Organ II instancji nie uwzględnił podnoszonych w tym zakresie zarzutów skarżącego, powołując się na ustalenia raportu z czynności kontrolnych. Tymczasem w toku postępowania sądowego wyszła na jaw, potwierdzona pismem Kierownika Biura Kontroli na Miejscu ARiMR z dnia [...] maja 2020 r., okoliczność poczynienia przez podmiot kontrolujący odmiennych niż w trakcie kontroli z dnia [...] sierpnia 2019 r. ustaleń faktycznych odnośnie powierzchni uprawy truskawek na działkach rolnych C3 i D2, które to ustalenia potwierdziły podnoszone w toku postępowania administracyjnego stanowisko skarżącego o poczynieniu w sprawie błędnych ustalenia faktycznych co do kwestii istnienia i powierzchni uprawy truskawek na działkach rolnych C3 i D2. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, gdyż w sprawie wystąpiły uzasadnione wątpliwości co do poczynienia przez organ prawidłowych, a tym samym zgodnych z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, ustaleń faktycznych odnośnie kwestii występowania na działkach rolnych C3 i D2 uprawy truskawek w wymiarze stwierdzonym w zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę okoliczność, że skarżący zakwestionował w odwołaniu ustalenia faktyczne odnośnie istnienia i wymiaru przedmiotowej uprawy na działkach rolnych C i D, przyjmując zasadę ekonomiki procesowej oraz mając na względzie ww. koncepcję obiektywnego "naruszenia prawa", Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ppsa orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odniesie się do dopuszczonego jako dowód w sprawie pisma Kierownika Biura Kontroli na Miejscu ARiMR z dnia [...] maja 2020 r., weryfikując sporną w sprawie kwestię uprawnienia skarżącego do otrzymania na rok 2019 płatności związanej do powierzchni uprawy truskawek. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 ppsa.