II SAB/Wa 160/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE Skarżący zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił bezczynność przy rozpatrywaniu jego wniosku o udostępnienie informacji. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a wobec art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie opubl. w Dz.U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej "ustawą o informacji" – przepisów, które stanowią, że prawo do informacji publicznej obejmuje te, o działalności organów władzy publicznej oraz o sprawach publicznych, w tym dostęp do dokumentów urzędowych, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że: - tylko informacje, których utworzenie jest obowiązkiem ustawowym, stanowią informację publiczną, - tylko dokument urzędowy stanowi informację publiczną, gdy zakresem przedmiotowym prawa do informacji publicznej objęte są wszelkie o działalności władz publicznych oraz o sprawach publicznych, - art. 61 ust. 1 w zw. z art. 73 Konstytucji RP wobec art. 1 ust. 1 ustawy o informacji, wobec przepisów które stanowią, że prawo do informacji publicznej obejmuje te o działalności organów władzy publicznej oraz o sprawach publicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na: - nieuzasadnionym przyjęciu, że żądane informacje w zakresie "prowadzonego przez Departament Analiz i Polityki Migracyjnej MSWiA rejestru postępowań w sprawach o przestępstwa z nienawiści lub zestawienia (tabeli) takich postępowań opracowanego na podstawie ww. rejestru" nie stanowi informacji publicznej; żądane informacje dotyczą tymczasem działalności organów władzy publicznej (Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz organów ścigania), spraw publicznych (działalności w zakresie ścigania przestępstw z nienawiści), a zarazem nie stanowią dokumentu wewnętrznego; nie służą bowiem jedynie do wewnętrznego komunikowania się oraz nie stanowią elementu procesu myślowego, prowadzącego do wypracowania ostatecznego stanowiska; stanowią zaś odrębny dokument, agregujący o prowadzonych postępowaniach, - nieuzasadnionym przyjęciu, że żądanie udostępnienia "zestawienia (tabeli) postępowań opracowanego na podstawie ww. rejestru" stanowi de facto udostępnienia rejestru postępowań w sprawach o przestępstwa z nienawiści; są to tymczasem informacje jakościowo odmienne; w wyniku tego doszło do naruszenia wolności badań naukowych, zagwarantowanej w art. 73 Konstytucji RP, - art. 2 w zw. z art. 73 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie; z ustrojowej zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzona jest bowiem reguła zaufania obywatela do państwa; nie znajdujące uzasadnienia w okolicznościach sprawy, negatywne załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, choć poprzedni, analogiczny co do treści - złożony przez Wnioskodawcę w 2017 roku - rozpatrzono poprzez udostępnienie informacji publicznej (tak: pismo organu z [...] lutego 2017 r.); zniweczono tym zasadę zaufania obywatela do państwa, a nadto doprowadzono do naruszenia wolności badań naukowych, zagwarantowanej w art. 73 Konstytucji RP. Wniesiono o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W szerokim uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Wskazywano też, że dane - o które zwrócił się Wnioskodawca do organu - są mu niezbędne wobec realizacji przezeń określonych badań, jako pracownika [...] Akademii [...]. Ponieważ uprzednio uzyskał od organu dane za wcześniejszy okres, miał usprawiedliwione podstawy by sądzić, że zostaną udostępnione ponownie - we wnioskowanej formie. Nie są mu przydatne dane zbiorcze, przekazane przez organ wobec jego wniosku, jako zestawienie zapisów dotyczących poszczególnych spraw. Dla analizy potrzebne są mu dane wyjściowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano: - wniosek z [...] kwietnia 2022 r. dotyczył: "udostępnienie prowadzonego przez Departament Analiz i Polityki Migracyjnej MSWiA rejestru postępowań w sprawach o przestępstwa z nienawiści lub zestawienia (tabeli} takich postępowań opracowanego na podstawie ww. rejestru obejmującego dane o postępowaniach wszczętych od dnia 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2020 r. zawierającego następujące dane: Garnizon, nazwa jednostki Policji prowadzącej postępowanie, numer sprawy (RSD, Ds.), Opis zdarzenia, Data zdarzenia, Data wszczęcia i zakończenia postępowania przygotowawczego, Źródło informacji o zdarzeniu, Kwalifikacja prawna zastosowana przy wszczęciu oraz przy zakończeniu postępowania, Informacja o miejscu zdarzenia (województwo, powiat, wielkość miejscowości oraz rodzaj miejsca zdarzenia), Informacja o charakterze motywacji sprawcy (społeczności, na szkodę której działał sprawca, Rodzaj czynu, Dane społeczno-demograficzne o pokrzywdzonym (liczba pokrzywdzonych ogółem, w podziale na płeć, wiek, wielkość miejsca zamieszkania), Sposób zakończenia postępowania przygotowawczego, Dane społeczno-demograficzne o sprawcy (liczba sprawców ogółem, w podziale na płeć, wiek, karalność, wykształcenie, wielkość miejsca zamieszkania, zawód), Nazwo prokuratury lub sądu oraz nadana przez nią sygnatura, Informacja o zastosowanych środkach zapobiegawczych, Informacja o przynależności sprawcy do subkultur lub organizacji, Sposób zakończenia postępowania sądowego, nazwa sądu i sygnatura sprawy"; wnoszono o: "zastosowanie w powyższym zestawieniu klasyfikacji stosowanej przez MSWiA w ramach ww. rejestru", - po przedłużeniu - pismem z [...] kwietnia 2021 r. - terminu załatwienia sprawy, udzielono Wnioskodawcą odpowiedzi pismem z [...] maja 2021 r. (na adres email wskazany przez skarżącego - [...]); wskazano tam, że rejestr przestępstw z nienawiści nie stanowi informacji publicznej oraz przedstawiono uzasadnienie przyjętego stanowiska; odnosząc się do części wniosku dotyczącej: "udostępnienie (...) zestawienia (tabeli) takich postępowań opracowanego na podstawie ww. rejestru obejmującego dane o postępowaniach wszczętych od dnia 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2020 r." wskazano, że analiza żądania prowadzi do wniosku, iż Wnioskodawca wnosi de facto o udostępnienie rejestru przestępstw z nienawiści, który - jak wskazano - nie stanowi informacji publicznej; jednocześnie Wnioskodawcy udostępniono - na 58 stronach - szczegółowe dane posiadane przez organ w zakresie przestępstw z nienawiści, które uzyskano z rejestru przestępstw z nienawiści w wyniku automatycznego wygenerowania; odrębnie dla każdego roku (2015-2020) przekazano dane w zakresie: garnizonu, źródła informacji o zdarzeniu, kwalifikacji prawnej przy wszczęciu postępowania, kwalifikacji prawnej przy zakończeniu postępowania, miejsca zdarzenia (województwo), rodzaju miejsca zdarzenia, charakteru zdarzenia, rodzaju czynu, danych społeczno-demograficzne o pokrzywdzonym, sposobie zakończenia postępowania przygotowawczego, danych społeczno-demograficznych o sprawcy, środkach zapobiegawczych, decyzji sądu, - po otrzymaniu odpowiedzi, Wnioskodawca skierował do organu korespondencję (email z [...] maja 2021 r.); nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że rejestr przestępstw z nienawiści stanowi dokument wewnętrzny oraz wskazywał, że nie będzie w stanie skorzystać z przekazanych danych, gdyż są mu one potrzebne ,,do prowadzenia badań, ściślej budowania modeli statystycznych wyjaśniających od czego zależy liczba postępowań dotyczących przestępstw z nienawiści w poszczególnych województwach czym (skarżący) zajmuje się w Instytucie [...] [...] Akademii [...]. Tymczasem tego rodzaju procedury statystyczne wymagają dostępu do danych surowych, a nie zagregowanych w zbiorcze kategorie", - odpowiedź na tę korespondencję udzielono pismem z [...] czerwca 2021 r. wysłanym mailem automatycznym; następnie skan odpowiedzi przesłano [...] czerwca 2021 r. (na adres email wskazany przez Wnioskodawcę - [...]); w korespondencji tej organ podtrzymał uprzednie stanowisko. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ sformułował polemikę z poszczególnymi zarzutami Wnioskodawcy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dopuszczone do udziału w postępowaniu (k. 118) stowarzyszenie [...], zwane dalej "Stowarzyszeniem", wniosło o uwzględnienie skargi oraz sformułowało dodatkowa argumentację wobec zarzutów Wnioskodawcy (k. 96-98). Wskazywano m.in., że organ nietrafnie przyjmuje jakoby dane dotyczące postępowania przygotowawczego (nawet tak ogólne, jak czas trwania) są objęte tajemnicą. Twierdząc tak winien jednak wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej - skoro wywodzi, że dotyczy ona prawnie chronionej tajemnicy - lub zastosować anonimizację. Organ tymczasem z jednej strony wywodzi, że informacje nie mają charakteru publicznego (stanowią dokument wewnętrzny, roboczy), a z drugiej próbuje - sprzecznie z procedurą - przywoływać ustawowe ograniczenia dostępu do informacji. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie dokonano czynności - w szczególności czy spowodowała to zawiniona lub nie- opieszałość organu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że - gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem "publiczna", bądź organ nie dysponuje w ogóle wskazaną informacją - powiadamia o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. akt II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, do którego skierowano wniosek. W sprawie bezsporne są jej uwarunkowania faktyczne - treść i terminy kierowania korespondencję między stronami, oraz nieudostępnienie żądanej informacji we wskazanym wnioskiem zakresie mimo upływu terminu zakreślonego ustawą o informacji. Okoliczności sprawy opisano referując stanowiska stron. Nie jest sporne także, że organ należy do podmiotów, obowiązanych do udzielania informacji publicznej - w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji. Spór dotyczył tego, czy żądana przez Wnioskodawcę informacja stanowi publiczną - udostępnianą w trybie ustawy o informacji. Skarga nie jest zasadna, pomimo że przywołana przez organ argumentacja, przemawiające za nie udostępnianiem żądanej informacji nie jest trafna. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że w judykaturze prezentowany jest trafne stanowisko, co do braku stosowania przepisów o udostępnienia informacji publicznej wobec wniosków, których celem nie jest zapewnienie transparentności działania władzy publicznej. Wskazuje się mianowicie trafnie, że udostępnianie informacji publicznej ma służyć społecznej kontroli, budować społeczeństwo obywatelskie, rozwijać demokracje uczestniczącą. Przedmiotem informacji udostępnianych w trybie danych regulacji są problemy lub kwestie ważne dla dużej ilości osób lub grup obywateli, istotne dla poprawności funkcjonowania organów państwa nie zaś zaspokojenia indywidualnych, prywatnych potrzeb w kwestiach wprawdzie publicznych, lecz np. dla celów naukowych czy zawodowych (tak m.in. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 2274/15). Z kolei próba korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne - jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. - stanowi nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej (tak np. wyrok NSA o sygn. akt III OSK 4646/21). W kontekście dostępu do informacji publicznej dla prowadzenia badań naukowych wypowiedział się już także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu z 11 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SAB/Wa 51/19 (wyrok nieprawomocny – dostępny, jak i poprzednie, na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/co/quady - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Prezentowaną w orzecznictwie koncepcję zakresu stosowania przepisów, dotyczących udostępniania informacji publicznej, podziela w pełni Sąd w tym składzie. Nie jest celem przepisów dotyczących zasad udostępniania informacji publicznej określenie reguł dostępu do wszelkich informacji znajdujących się w zasobach administracji publicznej. Przykładowo prawodawca określa odrębnie warunki ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego - tak ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. poz. 1641 ze zm.). Brak podstaw dla przyjęcia, aby wolą prawodawcy było udostępnianie w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej także danych niezbędnych do prowadzenia badań naukowych - tych ogólnie istotnych z perspektywy interesu publicznego. W takim przypadku organ - do którego konkretny wnioskodawca zwracałby się o informację dla celów prowadzonego przezeń badania naukowego - musiałby ustalać, czy jest ono publicznie przydatne. Stałoby to w opozycji do idei udostępnienia danych bez potrzeby wykazywania interesu (wedle reguły art. 2 ust. 2 z wyłączeniem tzw. danych przetworzonych w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji). Wykluczenie z procedury udostępniania informacji publicznej określonej ustawą o informacji, co do informacji potrzebnej do prowadzenia badań naukowych, nie godzi w mające rangę konstytucyjną prawo do informacji publicznej, jako wiedzy o sprawach publicznych ani też w gwarantowaną Konstytucja RP swobodę prowadzenia badań naukowych. Dane dla potrzeb tych badań mogą być bowiem udostępniane w innych trybach. W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że dane w postaci o jaką zwrócił się Wnioskodawca (klasyfikacja stosowanej przez organ w ramach danego rejestru) były mu niezbędne dla prowadzenia badań naukowych w ramach działalności zawodowej - jako pracownika [...] Akademii [...]. Potwierdza to brzmienie części wstępnej wniosku gdzie wskazano: "jestem [...] [...] pracującym w Instytucie [...] [...] Akademii [...]. W związku z prowadzonymi przeze mnie badaniami [...]", jak i wskazany przezeń adres poczty internetowej, gdzie dane miały być przekazywane – wedle nazwy chodzi o skrzynkę służbową w instytucie [...] Akademii [...]. Potwierdzały to wyjaśnienia w piśmie z [...] maja 2021 r gdzie wskazywano m.in. że dane są potrzebne Wnioskodawcy ,,do prowadzenia badań, ściślej budowania modeli statystycznych wyjaśniających od czego zależy liczba postępowań dotyczących przestępstw z nienawiści w poszczególnych województwach". W takiej sytuacji – gdy z treści wniosku wynikało, że żądanie dotyczyło udostępnienia informacji, lecz w sprawie nie mogą znaleźć zastosowania przepisy ustawy o informacji - organ nie był obowiązany do jej udostępniania w terminach wskazanych tym aktem, bądź wydania decyzji odmownej (tak wywody Stowarzyszenia). Nie można więc zarzucić organowi bezczynności w sprawie. Wobec wskazanych uwarunkowań nie może mieć istotnego znaczenia, że organ nie uzasadnił prawidłowo odmowy udostępnienia informacji w pełnym, żądanym zakresie. Odnosił się zaś do kwestii, czy ma ona charakter informacji publicznej (czy też stanowi dokument wewnętrzny bądź roboczy) oraz czy istnieją przeszkody dla jej udostępnienia w kontekście zakresu żądanych danych - np. co do danych o postępowaniach karnych. Nie ma to znaczenia dla zasadności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia żadanej informacji. Bez znaczenia jest też w sprawie, że uprzednio udostępniono Wnioskodawcy dane analogiczne do żądanych obecnie, przywołując przepisy o dostępie do informacji publicznej. Nie kreuje to po stronie Wnioskodawcy prawa żądania udostępnienia kolejnych danych w trybie ustawy o informacji. Jego wniosek nie może być bowiem rozpoznawany w danym trybie. W tej sytuacji bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy pozostają podnoszone w skardze, popierane zaś przez Stowarzyszenie, zarzuty dotyczące błędnego uznania przez organ, że określona informacja nie stanowi publicznej oraz braku podstaw dla ograniczenia dostępu do części danych. Sąd nie miał więc podstaw by się do tego odnosić. Reasumując, chybione są zarzuty naruszenia wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego, także rangi konstytucyjnej, zakreślających ramy dostępu do informacji publicznej. Organowi nie można zaś przypisać bezczynności w danej sprawie. Tym bardziej nie miała ona charakteru rażącego. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 8