II OSK 1769/21

SENTENCJA Dnia 16 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 651/20 w sprawie ze skargi S. K. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 sierpnia 2020 r., znak: ZOA-XXI.7721.33.2020 w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowalnych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Biała Podlaska z dnia 23 czerwca 2020 r., znak: PINB.SIO.7355/5/2019; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. K. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 651/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2020 r., znak: PINB.SIO.7355/5/2019, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", Miasta Biała Podlaska, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", wstrzymujące inwestorowi – P. z siedzibą w B., prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zwartej, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w Białej Podlaskiej rozpoczętych bez wymaganego pozwolenia na budowę organu administracji architektoniczno-budowlanej i zobowiązał do zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia do dnia 31 sierpnia 2020 r. niżej wymienionych dokumentów związanych z budową powyższego budynku: - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego ww. budynku jednorodzinnego w zabudowie zwartej, - zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, tj. zaświadczenia autorów projektu o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień opracowania projektu, - oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W toku postępowania organ I instancji dniu 18 marca 2019 r. przeprowadził oględziny, a w dniu 25 kwietnia 2019 r. przesłuchał świadków na okoliczność rozpoczęcia robót budowlanych na przedmiotowym obiekcie, którzy potwierdzili, że roboty budowlane zostały rozpoczęte już w grudniu 2017 r. Pozwolenie na budowę zostało zaś wydane 17 maja 2018 r. (decyzja Prezydenta Miasta Biała Podlaska nr 82/18). Organ uzyskał także materiał zdjęciowy. Ponadto inwestor dokonał licznych zmian w zakresie konstrukcji budynku w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę oraz na konkretne nieprawidłowości zrealizowanej budowy przedmiotowego budynku. Organ I instancji wskazał, że ostateczną decyzją z dnia 11 maja 2020 r., znak: DOA.7110.434.2019, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia na budowę. W dniu 15 czerwca 2020 r. organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny, ustalając zakres wykonanych robót budowlanych. Mając powyższe na względzie PINB wskazał, że inwestor rozpoczynając budowę budynku mieszkalnego w ramach zespołu budynków (czterech segmentów) powinien uprzednio uzyskać pozwolenie na budowę. Pomimo tego roboty budowlane rozpoczął przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Popełnienie zaś tego rodzaju samowoli budowlanej wymaga wdrożenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 P.b. Z ustaleń PINB wynika, że teren, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt nie posiada opracowanego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w związku z tym organ nadzoru budowlanego nałożył obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto wykonane roboty budowlane związane z budową obiektu nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Stwierdzone podczas oględzin budowanego obiektu w dniu 18 marca 2019 r. nieprawidłowości polegające na oparciu elementów drewnianych więźby dachowej na ścianach przeciwpożarowych, w wyniku czego ściany usytuowane w granicy działek nie spełniały wymagań stawianych ścianom oddzielenia przeciwpożarowego zostały usunięte. Powyższy fakt został potwierdzony podczas ponownych oględzin obiektu w dniu 15 czerwca 2020 r. Dalej organ wskazał, że projekt budowlany winien być sporządzony w 4 egzemplarzach przez osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie w odpowiedniej specjalności, będące członkami właściwej izby samorządu zawodowego oraz powinien być sprawdzony (art. 20 ust. 2 P.b.), a ponadto rozwiązania projektowe powinny być z przepisami, w tym w zakresie o jakim mowa w art. 5 ust. 1 P.b. i rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). Zażalenie na ww. postanowienie wniósł inwestor – K. S.. Zaskarżonym postanowieniem Lubelski WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., ww. uchylił postanowienie organu I instancji w całości i umorzył postępowanie w ww. zakresie. Zdaniem WINB, ustalone przez organ I instancji z urzędu fakty i dowody nie wskazują na zrealizowanie przedmiotowego obiektu bez pozwolenia na budowę, co organ I instancji stwierdził w zaskarżonym postanowieniu wydanym, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., w celu przeprowadzenia procedury legalizacyjnej dokonanej samowoli budowlanej. W konsekwencji też organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 48 ust. 2 i 3 P.b., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w obiegu prawnym znajduje się pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu, co skutkowało uchyleniem w całości postanowienia organu I instancji i umorzeniem postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia: art. 105 § 1 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Lubelski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 651/20, oddalając skargę, wskazał, że Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę korzysta z domniemania legalności i wywiera skutki prawne, w tym wpływa na niedopuszczalność uznania, że zrealizowana inwestycja może być wynikiem popełnienia samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1909/18). Istnienie w obiegu prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę czyni niedopuszczalnym uznanie, że obiekt budowany jest w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 P.b. Skoro z niebudzących wątpliwości ustaleń organów obu instancji wynika, że inwestor posiada decyzję o pozwoleniu na budowę realizowanego obiektu to nie można uznać, że obiekt ten jest budowany w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 P.b. W konsekwencji też bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nie mógł wydać decyzji przewidzianej w art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę korzysta z domniemania legalności i wywiera skutki prawne, w tym wpływa na niedopuszczalność uznania, że zrealizowana inwestycja może być wynikiem popełnienia samowoli budowlanej. Niedopuszczalność prowadzenia postępowania legalizacyjnego z art. 48 P.b. sprawia, że postępowanie takie uznać należy za bezprzedmiotowe, co skutkuje jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., o czym orzekł organ odwoławczy. Nie doszło zatem do naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., albowiem obie te normy zostały w sprawie zastosowane prawidłowo. W zakończeniu Sąd podkreślił, że bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę organy nadzoru budowlanego nie mogą wydać decyzji przewidzianej w art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Dopiero wzruszenie takiej decyzji może otworzyć drogę do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 P.b. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;; ewentualnie – uchylenie w całości zaskarzonego wyroku i zaskarzonego postanowienia; oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. - art. 151 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ administracji dokonał rozważenia wszelkich okoliczności faktycznych, a tymczasem organ II instancji, pomimo że stwierdził istnienie samowoli budowlanej, to nie określił ani jej zakresu, ani wpływu na dalszą budowę, a także nie zbadał szeregu niezgodności wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do sprzecznych wewnętrznie wniosków, iż wprawdzie samowola budowlana istnieje, ale z uwagi na brzmienie przepisów nie da się prowadzić postępowania legalizacyjnego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu administracji publicznej było dotknięte wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji doprowadziły do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzenia; - art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 i 3 P.b. przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie może być prowadzone postępowanie legalizacyjne z uwagi na istnienie w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, podczas gdy samowola budowlana może dotyczyć nie tylko całego obiektu budowlanego, ale również jego części, albo niektórych wykonanych robót, jak w niniejszej sprawie i w tym zakresie należało prowadzić postępowanie legalizacyjne. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego – poza zarzutem w części dotyczącym naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Zgodnie z obowiązującą zasadą roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzja ta powinna być ostateczna (art. 28 ust. 1 P.b.). Brak uzyskania pozwolenia na budowę przez rozpoczęciem robót budowlanych wymaga wdrożenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 P.b. Na uwagę zasługuje, że tego rodzaju postępowanie może dotyczyć też części obiektu budowlanego, która została zrealizowana samowolnie bez pozwolenia na budowę, co wprost wynika z treści art. 48 ust. 1 P.b. Dla tej oceny nie ma natomiast znaczenia, że w późniejszym czasie inwestor uzyskał na całość inwestycji, a więc także w zakresie części wykonanego samowolnie obiektu budowlanego, pozwolenie na budowę. W takiej sytuacji wydanie pozwolenia na budowę i jego pozostawanie w obrocie prawnym nie stanowi przeszkody prawnej do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do części obiektu budowlanego, który powstał w warunkach klasycznej samowoli budowlanej, tj. bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Przepisy obowiązującego prawa nie zawierają normy prawnej, która umożliwiałaby sanowanie naruszenia prawa w postaci samowoli budowlanej przez późniejsze udzielenie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie ustalono i oceny tej nie podważono skutecznie, że inwestor bez wymaganego pozwolenia na budowę rozpoczął budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zwartej, zlokalizowanego na działce nr [...]. Takie zaś okoliczności uprawniały PINB do wdrożenia postępowania legalizacyjnego celem zbadania czy zrealizowane samowolnie roboty budowlane nie naruszają prawa, w tym norm techniczno-budowlanych. Ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje akceptacji pogląd prawny zawarty w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1909/18, na który powołał się Sąd I instancji. Po pierwsze, wyrok ten dotyczył trybu naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego; a po drugie – sytuacji w której nie można było jednoznacznie stwierdzić, że przedmiot postępowania (otwory okienne) powstały w warunkach samowoli budowlanej. W okolicznościach niniejszej sprawy za samowolne należy zaś uznać rozpoczęcie robót budowlanych jeszcze przed uzyskaniem stosownego pozwolenia na budowę, co, jak wynika z akt sprawy, nastąpiło na sześć miesięcy przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (zeznania świadków). Należy wskazać, że nawet wykonanie robót budowlanych w trakcie trwania postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie zawsze spowoduje umorzenie tego postępowania jako bezprzedmiotowego, doprowadzi zaś do wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2011 r., II OSK 1936/10). Natomiast w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie jest zaś uprawniony do legalizowania już rozpoczętej inwestycji, ani też dokonania oceny już wykonanych robót (por. wyroki NSA: z 28 lutego 2012 r., II OSK 2401/10; z 7 grudnia 2005 r., II OSK 285/05). Postępowanie w sprawie legalności realizacji części obiektu obiektu budowlanego, nie staje się bezprzedmiotowe przez fakt późniejszego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę całości obiektu, gdyż to nie jest właściwy tryb legalizacji samowoli budowlanej. To bowiem postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w zakresie realizowanych już robót budowlanych jest bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 32 ust. 4a P.b. (w brzmieniu z daty udzielonego pozwolenia na budowę) nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 P.b. Tą regułę potwierdza także aktualne brzmienie art. 35 ust. 5 pkt 2 P.b., w którym ustawodawca doprecyzował, że takim przypadku wręcz zachodzi negatywna przesłanka do wydania pozwolenia na budowę. To zaś uprawnia do stwierdzenia, że udzielone pozwolenie na budowę, w części w jakiej dotyczyło zrealizowanych robót bez pozwolenia na budowę, nie powinno być skuteczne. Inna wykładnia Prawa budowlanego prowadziłaby do nadużycia prawa, umożliwiając inwestorowi ominięcie etapu postępowania legalizacyjnego przez późniejsze wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, np. w sytuacji zatajenia przed organem architektoniczno-budowlanym okoliczności samowolnego rozpoczęcia robót budowlanych, które polega już chociażby z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy (art. 41 ust. 1 P.b.). Niemniej wydanie pozwolenia na budowę w zakresie prac już wykonanych wymaga wyjaśnienia, czy odpowiadają one udzielonemu pozwoleniu na budowę, i czy końcowo możliwe jest stwierdzenie, że wykonane samowolnie roboty nie naruszają prawa, czy też konieczne jest doprowadzenie inwestycji w części realizowanej samowolnie do stanu zgodnego z prawem. Wynik postępowania także i w tym zakresie wymaga więc dokonania merytorycznej oceny wykonanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę robót budowanych pod względem ich zgodności z prawem m.in. w zakresie wyznaczonym zasadami postępowania, o jakich mowa w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Dlatego konieczne jest ustalenie kiedy i jakie konkretnie roboty wykonał inwestor, tym bardziej, że w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor nawet po uzyskaniu pozwolenia na budowę realizował roboty budowlane w innym zakresie niż wynikające z udzielonego pozwolenia na budowę, która to okoliczność także wynika z akt sprawy. Na aktualnym etapie postępowania bez wyjaśnienia powyższych kwestii nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania legalizacyjnego przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Dlatego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 48 P.b. w stopniu, który miał wpływu na wynik sprawy. Ponadto bez dokładnego wyjaśnienia sprawy w zakresie tego co jest przedmiotem postępowania legalizacyjnego nie można stwierdzić, czy postanowienie organu I instancji zostało wydane w sposób legalny. W okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji po ustaleniu kiedy i jakie roboty zostały zrealizowane bez pozwolenia na budowę, i czy rzeczywiście odpowiadają one udzielonemu następczo pozwoleniu na budowę, powinien uwzględnić w jakim zakresie wymagane będzie nałożenie na inwestora stosowanych obowiązków, o ile będą one służyły doprowadzeniu inwestycji do stanu zgodnego z prawem, bo temu celowi podporządkowane jest postępowanie legalizacyjne. Na aktualnym etapie postępowania nie wiadomo bowiem, czy zakres nałożonych obowiązków jest konieczny z uwagi na dokumentację, która stanowiła podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę, co tyczy się np. kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też – uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, co w tym drugim przypadku wymaga ustalenia, czy samowolnie realizowana budowa jest zgodna z tymi warunkami zabudowy, tym bardziej w sytuacji gdy w sprawie przewija się kwestia realizacji innych parametrów zagospodarowania terenu inwestycji niż wynika to z wydanych decyzji. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej, w części w której dotyczą naruszenia art. 151 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 105 § 1 K.p.a.; art. 151 p.p.s.a. oraz art. 48 ust. 2 i 3 P.b. – zawierają usprawiedliwione podstawy. W pozostałej części należy wskazać, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy uzasadnienie to nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, co jest nie mniej istotne, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (np. nie daje podstaw do oceny poczynionych przez sąd wniosków co do legalności działań kontrolowanego organu administracji). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ zasadniczo ocena legalności zaskarżonego wyroku jest związana z merytoryczną oceną Sądu I instancji przy której uwzględniono fakt wydania pozwolenia na budowę. Merytoryczna ocena zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie może zaś być skutecznie zwalczana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis dotyczy wyłącznie wymogów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Dlatego w tej części zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi konstrukcyjne stawiane przez ww. przepis. Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Biała Podlaska z dnia 23 czerwca 2020 r., znak: PINB.SIO.7355/5/2019. Ponownie rozpatrując sprawę organy nadzoru budowlanego uwzględnią powyższe wskazania, w szczególności co do konieczności wyjaśnienia zakresu robót wykonanych bez pozwolenia na budowę, co będzie wymagało, z uwzględnieniem zakresu udzielonego pozwolenia na budowę, wdrożenia w odpowiedni sposób postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 P.b. co do części tych robót, które zostały wykonane bez pozwolenia na budowę, także w zakresie nałożenia stosownych obowiązków na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw). Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.