I OSK 608/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora - Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 410/08 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Rektora - Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do studium oficerskiego 1/ uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2/ zasądza od A. J. na rzecz Rektora - Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 lutego 2009 r. o sygn. akt IV SA/Wr 410/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę A. J. na decyzję Rektora – Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do studium oficerskiego, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Rektor – Komendant Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu, działając na podstawie art. 137 w związku z art. 50a ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 176, poz. 1242), § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 66, poz. 614 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 lutego 2008 r. nr 98/MON w sprawie naboru kandydatów do uczelni wojskowych w 2008 r. (Dz. Urz. MON z 2008 r. Nr 5, poz. 44), po rozpatrzeniu odwołania A. J. od decyzji Komisji Rekrutacyjnej Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do 3-miesięcznego Studium Oficerskiego, utrzymał kwestionowaną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ orzekający wskazał, że odwołujący ubiegał się o przyjęcie do Studium Oficerskiego Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu w korpusie osobowym obsługi prawnej. Do poszczególnych korpusów osobowych ilość miejsc określona została w decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 lutego 2008 r. nr 98/MON w sprawie naboru kandydatów do uczelni wojskowych w 2008 r. Dla korpusu osobowego obsługi prawnej Studium Oficerskiego przewidziano miejsca dla 7 kandydatów, którzy uzyskają najwyższą ilość punktów w procesie rekrutacyjnym. Rektor – Komendant Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu wskazał, że postępowanie kwalifikacyjne do Studium Oficerskiego przeprowadzone zostało zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych oraz ustalonymi na tej podstawie przez Wyższą Szkołę Oficerską Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu i zatwierdzonymi przez Ministerstwo Obrony Narodowej zasadami rekrutacji. Charakterystyczne dla szkolnictwa wojskowego limitowanie przyjęć kandydatów związane jest bezpośrednio z obowiązkiem zapewnienia stanowiska służbowego każdemu absolwentowi po zakończeniu nauki. Dopuszczalna ilość przyjętych kandydatów nie zależy od Komisji Rekrutacyjnej, a bezpośrednio od Ministra Obrony Narodowej, który przeznacza na ich naukę określone środki finansowe (decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 lutego 2008 r. nr 98/MON. w sprawie naboru kandydatów do uczelni wojskowych w 2008 r.). Zasady oraz kryteria kwalifikacji kandydatów znane były zainteresowanemu przed przystąpieniem do egzaminu i nie były przez niego kwestionowane. Uchwałę Senatu Uczelni z dnia 24 maja 2007 r. nr 16/2007, określającą warunki i tryb przyjęć kandydatów na szkolenie oficerskie w ramach Studium Oficerskiego Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu w roku akademickim 2008/2009, podano do publicznej wiadomości na stronie internetowej Szkoły. Rektor – Komendant Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu uznał, że Komisja Rekrutacyjna dokonała prawidłowej weryfikacji kandydatów spełniających wymagania określone w warunkach rekrutacji. A. J. nie został przyjęty do Studium Oficerskiego z powodu braku miejsc w korpusie osobowym obsługi prawnej. Organ II instancji, odnosząc się do zarzutów A. J., stwierdził, że być może stronie uzasadnienie decyzji wydaje się krótkie, ale – w ocenie organu – jest zwięzłe i bezpośrednio wskazuje na faktyczną przyczynę odmownego rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 113, art. 183a, art. 183b Kodeksu pracy w związku z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), poprzez rażące złamanie zasady zakazu pośredniej dyskryminacji ze względu na płeć, organ uznał za całkowicie chybiony. Nie można mówić o naruszeniu przepisów, których zastosowanie w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalne. Odwołujący się nie starał się o zatrudnienie jako pracownik cywilny na podstawie umowy o pracę, lecz występował o przyjęcie i powołanie go do służby kandydackiej. W tej sytuacji mimo, że nie jest on jeszcze żołnierzem, stosowane są przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych. Z kolei zróżnicowanie wymogów dotyczących sprawności fizycznej kandydatów na żołnierzy zawodowych w zależności od płci wynika z różnicy zdolności motorycznych kobiety i mężczyzny. Fakt ten jest powszechnie znany i nie wymaga dodatkowego udowodnienia. To właśnie zarzucane zróżnicowanie daje równe prawa kobietom ubiegania się o przyjęcie do zawodów przypisanych wcześniej mężczyznom i jest oznaką konstytucyjnego równouprawnienia. Z tego również względu uchwała Senatu Uczelni z dnia 24 maja 2007 r. nr 16/2007, ustalająca warunki i tryb przyjęć kandydatów na szkolenie oficerskie w ramach Studium Oficerskiego, w części dotyczącej testu sprawności fizycznej w zakresie, w jakim różnicuje kandydatów ze względu na płeć, jest zasadna. W podobny sposób kwestia ta uregulowana została w art. 50a ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Również zarzut naruszenia warunków trybu rekrutacji, poprzez niezachowanie wymogu przewidzianego w art. 68 § 2 kpa, organ odwoławczy uznał za nieuzasadniony. Protokół z przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego, na podstawie którego wydana została decyzja w stosunku do strony, został podpisany przez wszystkich członków Komisji Rekrutacyjnej, czyniąc tym zadość wymogom § 6 ust. 4 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych. Protokół stanowi integralną część procesu decyzyjnego oraz podstawę do wydania decyzji i jako taki spełnia funkcje sformalizowanego dowodu. Odwołujący się błędnie za protokół z postępowania kwalifikacyjnego uznał listę uczestników przystępujących do poszczególnych etapów postępowania kwalifikacyjnego. Lista uczestników postępowania nie stanowi protokołu, w rozumieniu wyżej powołanych przepisów. W ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do kwestionowania decyzji organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. J. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji jako naruszających prawo. Jednocześnie wniósł o nakazanie przyjęcia go do 3-miesięcznego Studium Oficerskiego Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisu art. 107 kpa, poprzez brak ustawowego elementu decyzji administracyjnej, jakim jest uzasadnienie faktyczne motywów rozstrzygnięcia; niewskazanie podstawy prawnej, tj. aktu organu uchwałodawczego Uczelni, ustalającego zasady i kryteria naboru, czyli naruszenie przepisu art. 107 kpa, poprzez brak ustawowego elementu decyzji administracyjnej, jakim jest uzasadnienie prawne podstawy rozstrzygnięcia; naruszenie warunków trybu rekrutacji, poprzez niezachowanie wymogu przewidzianego w art. 68 § 2 kpa; oparcie jej o niekonstytucyjną, w jego opinii, uchwałę Senatu Uczelni z dnia 24 maja 2007 r. nr 16/2007, ustalającą zasady i kryteria naboru, w części dotyczącej testu sprawności fizycznej w zakresie, w jakim różnicuje kandydatów ze względu na płeć; naruszenie art. 113, art. 183a, art. 183b Kodeksu pracy w związku z art. 36 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez rażące złamanie zasady zakazu pośredniej dyskryminacji ze względu na płeć. W odpowiedzi na skargę Rektor – Komendant Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2008 r. skarżący, ustosunkowując się do twierdzeń i zarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę, sformułował dodatkowe zarzuty, świadczące – w jego przekonaniu – o wydaniu zaskarżonych decyzji niezgodnie z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego, a także zarzuty dotyczące niezgodności z prawem zasad prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego oraz zarzuty dotyczące przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego niezgodnie z jego zasadami oraz przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności obu wydanych decyzji, ponieważ zostały podjęte bez podstawy prawnej. Sąd wskazał, że postępowanie rekrutacyjne kandydatów na studia jest unormowane w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 169 ust. 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, senat uczelni ustala warunki i tryb rekrutacji oraz formy studiów na poszczególnych kierunkach. Podjętą w tej sprawie uchwałę uczelnia podaje do wiadomości publicznej, nie później niż do dnia 31 maja roku poprzedzającego rok akademicki, którego uchwała dotyczy, i przesyła ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego. WSA we Wrocławiu podniósł, że zgodnie z przepisem art. 70 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swego działania na zasadach określonych w ustawach. Przez autonomię szkół wyższych rozumieć należy konstytucyjnie chronioną sferę wolności prowadzenia badań naukowych i kształcenia w ramach obowiązującego porządku prawnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000 r. o sygn. akt SK 18/99, OTK ZU 2000, nr 7, poz. 258). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym stanowi, że uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie. Oznacza to, że władzom szkół wyższych musi być pozostawiona sfera swobodnego decydowania o sprawach nauki i nauczania, z czym wiązać się też musi sfera swobodnego (samorządnego) decydowania o sprawach organizacji wewnętrznej składu władz, toku nauczania, przyjmowania i promowania studentów, a także określania niektórych ich praw i obowiązków. Konsekwencją przyznanej autonomii jest także swoboda uczelni wyższych w ustalaniu zasad i kryteriów rekrutacji na poszczególnych kierunkach studiów. W myśl art. 169 ust. 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, warunki i tryb rekrutacji na studia ustala – w drodze uchwały – senat uczelni wyższej. Wyższa Szkoła Oficerska Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu jest uczelnią publiczną, nadzorowaną przez Ministra Obrony Narodowej (art. 2 ust. 1 pkt 24 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, uczelnie wojskowe są jednocześnie jednostkami wojskowymi, w rozumieniu ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.), i realizują zadania związane z obroną narodową. Stosownie do art. 3 ust. 5 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, przez jednostkę wojskową rozumie się jednostkę organizacyjną Sił Zbrojnych, funkcjonującą na podstawie nadanego przez Ministra Obrony Narodowej etatu, określającego jej strukturę wewnętrzną, liczbę, rodzaje i rangę wszystkich stanowisk służbowych występujących w tej jednostce, jak również liczbę, rodzaje uzbrojenia, środków transportu i innego wyposażenia należnego jednostce, oraz posługującą się pieczęcią urzędową z godłem Rzeczypospolitej Polskiej i nazwą (numerem) jednostki. Sąd wywiódł z powyższych przepisów, że uczelnia wojskowa, jako jednostka wojskowa, nie dysponuje pełnym zakresem autonomii, o której mowa w art. 70 ust. 5 Konstytucji RP i art. 4 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Zdaniem Sądu, normatywnym wyrazem ograniczenia autonomii uczelni wojskowych jest odrębna procedura ustalania warunków i trybu przyjęcia na studia, określona w art. 169 ust. 10 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. Zgodnie z treścią tego przepisu, w uczelni wojskowej warunki i tryb przyjęcia na studia kandydatów na żołnierzy zawodowych ustala – na wniosek senatu – Minister Obrony Narodowej. Zatem w uczelniach wojskowych to nie senat uczelni ustala warunki i tryb przyjęcia na studia kandydatów, lecz na wniosek senatu czyni to Minister Obrony Narodowej. Analiza treści przepisu art. 169 ust. 10 prowadzi do konstatacji, że ustawodawca pozostawił władzom uczelni (senatowi) jedynie prawo współuczestniczenia w procedurze ustalenia warunków i trybu przyjmowania na studia, zaś obligatoryjne upoważnienie w tym zakresie udzielił Ministrowi Obrony Narodowej. W ocenie WSA we Wrocławiu, z treści przepisu upoważniającego jednoznacznie wynika norma zobowiązująca Ministra Obrony Narodowej do ustalenia, na wniosek senatu, warunków i trybu rekrutacji kandydatów na studia. Minister Obrony Narodowej powinien zatem, w formie zarządzenia, ustalić warunki i tryb przyjęcia na studia kandydatów na żołnierzy zawodowych. Uchwała senatu uczelni, określająca warunki i tryb przyjmowania kandydatów na studia, powinna stanowić załącznik do zarządzenia Ministra. Ustawa bowiem wyraźnie stanowi, że Minister "ustala na wniosek senatu", co oznacza, iż jest związany wnioskiem senatu w tym zakresie i nie może ustalić zasad rekrutacji samoistnie. Zarządzenie Ministra powinno zostać opublikowane w dzienniku urzędowym resortu. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.), w dziennikach urzędowych ministrów kierujących działami administracji rządowej oraz w dziennikach urzędowych urzędów centralnych ogłasza się akty normatywne organu wydającego dziennik urzędowy i nadzorowanych przez niego urzędów centralnych. Sąd stwierdził, że postępowanie rekrutacyjne do Studium Oficerskiego w roku akademickim 2008/2009 w Wyższej Szkole Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu prowadzone było na podstawie załącznika do uchwały Senatu Szkoły z dnia 24 maja 2007 r. nr 16/2007 w sprawie warunków i trybu przyjmowania kandydatów na szkolenie oficerskie w ramach Studium Oficerskiego w Wyższej Szkole Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu w roku akademickim 2008/2009. Pismem z dnia 19 lipca 2008 r. Senat Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu, na podstawie art. 169 ust. 10 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o ustalenie warunków i trybu przyjmowania kandydatów na szkolenie oficerskie w ramach Studium Oficerskiego w roku akademickim 2008/2009, na zasadach określonych w załączniku do ww. uchwały. Pismem z dnia 8 sierpnia 2008 r. Dyrektor Departamentu Nauki i Szkolnictwa Wyższego Ministerstwa Obrony Narodowej poinformował Rektora – Komendanta Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu, że Minister Obrony Narodowej zaakceptował uchwałę Senatu. Zdaniem Sądu, Minister Obrony Narodowej istotnie naruszył przepis kompetencyjny, tj. art. 169 ust. 10 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, gdyż nie ustalił w drodze własnego aktu prawnego warunków i trybu przyjęcia na studia w Studium Oficerskim w roku akademickim 2008/2009 w Wyższej Szkole Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu, tylko "zaakceptował" uchwałę Senatu, do czego nie miał upoważnienia ustawowego. Sąd podkreślił, że w państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Brak wspomnianego zarządzenia Ministra Obrony Narodowej oznacza, zdaniem Sądu, że podjęte w sprawie decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, toteż – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – należało stwierdzić ich nieważność. Sąd nie orzekł o wykonalności zaskarżonego aktu, zasądził natomiast od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożył Rektor – Komendant Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancje. Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 169 ust. 10 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, wskazując, że w sprawie mają wyłącznie zastosowanie przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych, które stanowiły podstawę do wydania decyzji. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, poprzez nieustalenie, że nauka w Studium Oficerskim, prowadzonym przez Wyższą Szkołę Oficerską Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu, nie stanowi studiów wyższych, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, lecz ma wyłącznie oparcie w art. 5 tej ustawy (Wyższa Szkoła Oficerska Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu jest jednostką wojskową). Zdaniem autora skargi kasacyjnej, powyższe uzasadnia również zarzut dokonania niewłaściwej wykładni przez WSA we Wrocławiu przepisów ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wraz z odpowiednimi aktami wykonawczymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. J. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest prawidłowy, a także wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwioną podstawę tylko w zakresie, w jakim kwestionuje brak podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie odmowy przyjęcia do studium oficerskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, stwierdzając nieważność obu wydanych w sprawie decyzji, uznał bowiem, że zostały one podjęte bez podstawy prawnej. Brak podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawa, który uprawniałby organ administracji publicznej do działania, albo też przepis wprawdzie istnieje, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organu. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Takim źródłem prawa nie jest natomiast zarządzenie ministra, które – stosownie do art. 93 ust. 2 Konstytucji RP – jest wydawane na podstawie ustawy, ale nie może stanowić podstawy prawnej decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. W niniejszej sprawie, jak to słusznie podniósł Sąd I instancji, Minister Obrony Narodowej był zobowiązany do wydania stosownego zarządzenia, zgodnie z art. 169 ust. 10 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.), ustalającego warunki i tryb przyjęcia na studia kandydatów na żołnierzy zawodowych. Jednakże zarządzenie to, jako akt wewnętrzny, nie mogło stanowić podstawy prawnej decyzji dotyczącej przyjęcia na studia. Podstawę taką stanowiły bowiem przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie służby wojskowej kandydatów na żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 66, poz. 614 ze zm.), a także przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). To przepisy wskazanych aktów prawnych regulują kwestie związane m.in. z warunkami i trybem powołania do służby kandydackiej oraz warunkami i trybem przyjmowania do szkół wojskowych tak w zakresie m.in. naboru, przeprowadzanych egzaminów wstępnych, składu komisji rekrutacyjnej, jak i trybu odwoławczego. Wspomniane zarządzenie, o którym mowa w art. 169 ust. 10 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, winno jedynie zawierać regulacje niezbędne do przyjmowania kandydatów na szkolenie w danym roku akademickim przez daną uczelnię wojskową. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, to właśnie powołany wyżej przepis ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym stanowi podstawę przyjmowanych w danym roku akademickim rozwiązań organizacyjnych przy naborze do danej uczelni wojskowej. Wprawdzie uczelnia wojskowa, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, jest jednocześnie jednostką wojskową, w rozumieniu ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.), ale nie zmienia to faktu, że kandydatów na żołnierzy zawodowych, stosownie do art. 124 ust. 1, art. 126 ust. 1, art. 127 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, kształci się na uczelni wojskowej. Wyższa Szkoła Oficerska Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu prowadziła bowiem rekrutację do Studium Oficerskiego nie jako jednostka wojskowa, ale jako uczelnia wojskowa, która kształci kandydatów na żołnierzy zawodowych na potrzeby korpusu oficerów zawodowych, co wynika z powołanego wyżej art. 127 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Jednostka wojskowa nie posiada bowiem uprawnień do kształcenia kandydatów na żołnierzy zawodowych, gdyż zgodnie z art. 126 ust. 1 ww. ustawy, takie uprawnienie posiada jedynie szkoła wojskowa, tj. wojskowa uczelnia akademicka, uczelnia wojskowa oraz szkoła podoficerska. W związku z tym Sąd I instancji prawidłowo uznał, że stosownie do art. 169 ust. 10 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, to Minister Obrony Narodowej posiadał kompetencje do ustalenia warunków i trybu przyjęcia kandydatów na szkolenie w ramach Studium Oficerskiego Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu w roku akademickim 2008/2009. Natomiast takich kompetencji nie miał Senat Wyższej Szkoły Oficerskiej Wojsk Lądowych im. Generała Tadeusza Kościuszki we Wrocławiu. Jak to wskazano wyżej, przedmiotowy akt wewnętrzny nie mógł stanowić podstawy prawnej decyzji dotyczącej przyjęcia do tego Studium, co nie oznacza, że jego wydanie z naruszeniem przepisów kompetencyjnych nie mogło mieć wpływu na podjęte decyzje. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powinien właśnie ocenić charakter naruszenia prawa i rozważyć, czy jest to zwykłe naruszenie, które mogło lub też nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, czy też naruszenie to ma charakter kwalifikowany – stanowi rażące naruszenie prawa. W przypadku gdyby Sąd uznał, że ma ono charakter rażącego naruszenia prawa, rozważenia wymaga kwestia, czy nie zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 2 kpa, tj. czy zaskarżona decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Należy bowiem wziąć pod uwagę fakt, że zarządzenie wydawane w trybie art. 169 ust. 10 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym powinno regulować kwestie związane z przyjęciem do Studium Oficerskiego w danym roku akademickim, w którym szkolenie trwa 3 miesiące i w roku akademickim 2008/2009 zostało już zakończone. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.