I SA/Wa 830/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi A. P. i J. P. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1428/16 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz A. P. i J. P. sumę pieniężną w kwocie po 1000 (tysiąc) złotych na rzecz każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz A. P. i J. P., kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1428/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku A. P. i J. P. z [...] września 2008 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] ozn. hip. "[...]" część, w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jak wynika z akt sądowych sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 1428/16, w dniu [...] lutego 2017 r. akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu. Zatem termin załatwienia sprawy upływał z dniem [...] maja 2017 r. Następnie wyrokiem z 16 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 295/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1500 zł, za niewykonanie wyroku z 23 listopada 2016 r. Kolejnym wyrokiem z 16 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1318/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3000 zł. Pismem z [...] września 2019 r. ponownie wezwano organ do wykonania wskazanego wyroku Sądu o sygn. akt I SAB/Wa 1428/16. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie opatrzonej datą [...] marca 2020 r. skarżący A. P. i J. P. zarzucili Prezydentowi [...] niewykonanie wyroku z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1428/16 i wnieśli o wymierzenie Prezydentowi grzywny w wysokości [...] przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, przyznanie każdemu ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po [...] zł, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zwrócili uwagę, że całkowity okres bezczynności organu od momentu złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania wynosi prawie 12 lat. Przez ten okres organ podjął w sprawie tylko czynności, których rodzaj świadczy o tym, że rozpoznawanie sprawy skarżących jest w fazie początkowej, tj. na etapie organizacji podstawowej dokumentacji, czyli akt własnościowych. Organ nie zlecił sporządzenia operatu geodezyjnego, ani sporządzenia opinii biegłego z zakresu wyceny, które to czynności są niezbędne do wydania decyzji w sprawie. Zdaniem skarżących, jedynie przyznanie na ich rzecz wysokiej sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy, zdyscyplinuje organ do załatwienia sprawy W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na podjęte czynności w sprawie. Prezydent zaznaczył, że postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] i [...] hip. "[...]",[...] do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosków o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny ocenia zatem wydany akt zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i zgodności z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W przypadku skargi o wymierzenie organowi grzywny z powodu jego bezczynności Sąd dokonuje oceny jej zasadności według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Stosownie do art. 154 § 1 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa powyżej, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę sąd, w myśl art. 154 § 7 p.p.s.a., może ponadto przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z treści powyższego przepisu wynikają dwie przesłanki, które łącznie muszą być spełnione, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ nie wykonuje wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku. Jak wynika z akt sprawy, wyrokiem z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1428/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku A. P. i J. P. z [...] września 2008 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ulicy [...] ozn. hip. "[...]" część, w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został organowi doręczony w dniu [...] lutego 2017 r., co oznacza, że termin załatwienia niniejszej sprawy upływał z dniem [...] maja 2017 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z 16 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 295/18 i z 16 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1318/18 ukarał organ grzywnami odpowiednio w wysokości 1500 zł i 3000 zł. Skarżący ponownie wezwali Prezydenta do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I SAB/Wa 1428/16. Wobec powyższego, Sąd uznał, że obie ustawowe przesłanki, o których mowa powyżej, w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione, a skarga na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku sądu jest zasadna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przedmiotowym stanie faktycznym na organie administracji publicznej ciążył obowiązek wydawania decyzji dot. odszkodowania. Nie została ona jednak wydana w przepisanym terminie, a okoliczności powoływane przez organ nie mogły zostać uznane za uzasadniające bezczynność w sprawie. Organ po wniesieniu przedmiotowej skargi na niewykonanie zawiesił postępowanie w sprawie (postanowienie z [...] kwietnia 2020 r.). Jak stanowi art. 154 § 3 p.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postepowania lub oddalenia skargi. Stąd podstaw do oddalenia skargi nie można upatrywać w podjęciu przez organ po wniesieniu skargi postanowienia wpadkowego, skutkującego jedynie wstrzymaniem biegu terminów określonych w kodeksie. Choć będzie to rzutowało na wymiar grzywny. Zwłaszcza, że przyczyna uniemożliwiająca załatwienie sprawy, która legła u podstaw zawieszenia prowadzonego w niej postępowania (tu: sprawa o zwrot w naturze nieruchomości, za którą skarżący dochodzą odszkodowania), istniała już w dacie wyrokowania w sprawie ze skargi na bezczynność organu. Z tych względów, nie wchodząc obecnie w samą ocenę zasadności zawieszenia postępowania z ww. przyczyny (służą bowiem temu odrębne środki prawne), samo żądanie wymierzenia Prezydentowi [...] z tytułu zaistniałej zwłoki w wykonaniu prawomocnego wyroku kolejnej grzywny, Sąd uznał za zasadę. Biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego ww. wyrokiem Sąd uznał, że grzywna w wysokości 3000 zł będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć sądu. Przy czym w wymiarze nałożonej grzywny Sąd uwzględnił możliwość jej wielokrotnego stosowania oraz sumę uprzednio wymierzonych grzywien (4500 złotych). Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1428/16, przybrała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy charakter rażącego naruszenia prawa. Organ od prawie 3 lat, uwzględniając okoliczność zawieszenia postępowania oraz krótki okres zawieszenia terminów procesowych spowodowanych COVID-19, pozostawał przy wykonywaniu powyższego wyroku w stanie bezczynności, która w tych okolicznościach przybiera postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo, tj. art. 286 § 2 p.p.s.a. jak też art. 153 p.p.s.a. i art. 12 k.p.a. Tak tę zwłokę oceniono skądinąd już w uprzednio wydanych orzeczeniach, a od tego czasu uległa ona zwiększeniu. Nie może tej oceny przy tym zmienić fakt zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie. Podkreślić należy, że niewykonywanie wyroków sądów i to niezależnie od tego, czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być w żadnym razie tolerowane lub akceptowane. W szczególności nie można zaakceptować czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że "pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3043/18). W sprawie niniejszej Sąd, oceniając charakter bezczynności Prezydenta [...], wziął pod uwagę czas przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu do załatwienia sprawy, zapadłe uprzednio w sprawie wyroki w przedmiocie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu, a w rezultacie nierespektowanie kilku orzeczeń sądu. Za zasadny Sąd uznał również zawarty w skardze wniosek skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej, aczkolwiek w innej od oczekiwanej przez nich wysokości, co skutkowało przyznaniem im sumy w kwocie po 1000 zł na rzecz każdego z nich. Określając wymiar sumy pieniężnej Sąd uwzględnił okres zwłoki w wykonaniu wspomnianego wyroku w przedmiocie bezczynności organu. Wskazać należy, że ten środek prawny nie ma charakteru stricte odszkodowawczego, ale stanowi swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Mając zatem na uwadze ową kompensacyjną, a nie odszkodowawczą, funkcję tego środka prawnego, Sąd uznał za wystarczający jego wymiar w kwotach po 1000 złotych na rzecz każdego ze skarżących. W ocenie Sądu, wynikające z tytułu przyznanej sumy pieniężnej obciążenie finansowe organu (2000 zł), w połączeniu z ustaloną wyrokiem grzywną (3000 zł) jest przy tym na tyle dotkliwe, że powinno wypełnić funkcję dyscyplinującą Prezydenta [...]. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 3 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych (punkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (jt. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).