II OSK 1905/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 439/17 w sprawie ze skargi H. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 marca 2018r., sygn. akt VII SA/Wa 439/17, oddalił skargę H. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] grudnia 2016r. znak [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 235¹ i art. 235² ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (t.j. Dz.U. 2016 poz. 1666) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1367), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...], o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u H. C.: obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz, pozycja 21 wykazu chorób zawodowych. Uzasadniając oddalenie skargi H. C. od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazał, że jest mu wiadome z urzędu, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej astmy oskrzelowej. Z powyższych względów zarzut wskazujący na bezprawny "podział" spraw, pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności decyzji organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. Brak podstaw do stwierdzenia u skarżącego obu wyżej wymienionych chorób zawodowych został bowiem poddany weryfikacji w administracyjnym toku instancji. Obie ostateczne decyzje organu odwoławczego, z dnia [...] grudnia 2015 r. dotycząca astmy oskrzelowej jak i ta z dnia [...] grudnia 2016 r. dotycząca ubytku słuchu, podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na skutek wniesionych skarg. Następnie Sąd przytoczył treść art. 235¹ Kodeksu Pracy i podniósł, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją ustalono, iż u skarżącego występuje wada słuchu, jednak sam fakt wystąpienia choroby nie jest wystarczającą przesłanką w rozumieniu powyższego przepisu do uznania jej za chorobę zawodową, jeżeli nie pozostaje w związku przyczynowym z warunkami występującymi w środowisku pracy, bądź gdy takiego związku nie można wywieść w wysokim stopniu prawdopodobieństwa. Sąd wskazał, że po uchyleniu przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego decyzji z 2004r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], po przeprowadzeniu ponownej oceny narażenia zawodowego i ponownych badań lekarskich orzekł, iż nie ma podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuch u H. C.. Jak wynika z orzeczenia lekarskiego z dnia [...] lipca 2016r., stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji, w trakcie postępowania diagnostyczno-orzeczniczego w Poradni Chorób Zawodowych szczegółowo przeanalizowano dostępną dokumentację i stwierdzono, iż w trakcie postępowania orzeczniczego w 2004r. tj. 3 lata po zakończeniu pracy zawodowej, wykonana trzykrotnie audiometria tonalna wykazała, że wielkość obustronnego odbiorczego ubytku słuchu u skarżącego nie osiągnęła takiej wielkości, aby uznać to uszkodzenie słuchu za chorobę zawodową, ponieważ stwierdzony ubytek słuchu nie spełniał wymaganego kryterium podwyższenia progu słuchu o wielkości co najmniej 45dB w uchu lepiej słyszącym. W dalszej części orzeczenia wskazano, iż podczas kolejnego postępowania dignostyczno- orzeczniczego w roku 2011, mimo zakończonej 10 lat wcześniej pracy zawodowej, wykazano u skarżącego pogłębienie ubytku słuchu do wielkości UP 73dB, UL 78dB. Według lekarza orzecznika zgodnie z wiedzą medyczną i danymi literaturowymi pohałasowy ubytek słuchu jest trwały i niezmienny. Taka sytuacja nie miała miejsca u skarżącego, gdyż u badanego obserwowano progresję ubytku słuchu po ustaniu pracy zawodowej. Ostatecznie, jak stwierdził lekarz orzecznik, wyniki badania przeprowadzone w trakcie obecnego postępowania potencjałów wywołanych pnia mózgu z dnia 31 maja 2016 r. potwierdziły obustronne uszkodzenie słuchu typu ślimakowego. Trzykrotnie wykonane (w dniach 09.05.2016 r., 16.05.2016r., 20.06.2016 r.) badania audiometryczne wykazały średni ubytek słuchu o wielkości 80dB dla ucha prawego i 76.6dB dla ucha lewego. Analiza porównawcza aktualnie wykonanych audiogramów z badaniem w 2004r. wykazała dalsze pogłębienie niedosłuchu, natomiast z badaniem z 2011 r. ujawnia pogłębienie niedosłuchu UP i niewielką poprawę ucha lewego. W ocenie przeprowadzających badania lekarzy obserwowane u skarżącego zmiany wielkości ubytku słuchu nie są związane z narażeniem na hałas w trakcie zatrudnienia. Lekarz orzecznik stwierdził, że biorąc pod uwagę wyniki oceny narażenia zawodowego oraz powyżej przytoczone wnioski z analizy postępowań diagnostyczno-orzeczniczych należy stwierdzić, że nie ma podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu u H. C. Sąd podkreślił, że orzeczenie lekarskie ma walor opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a. Organy Inspekcji Sanitarnej nie miały zatem podstaw do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennej oceny rozpoznanego u skarżącego schorzenia. Dokonana zaś w granicach określonych w art. 80 k.p.a. ocena przedmiotowego orzeczenia, nie dawała podstaw do odmowy przyznania mu wiarygodności i mocy dowodowej. Istotne dla oceny prawidłowości kontrolowanego rozstrzygnięcia jest również to, że orzeczenie lekarskie z 2016 r. jest zbieżne z tymi jakie wydano w 2004 r. i 2011 r. zarówno co do wniosków końcowych jak też uzasadnienia stanowiska. Sąd podkreślił, że badania słuchu były prowadzone na przestrzeni kilkunastu lat i przez różne zespoły lekarskie. Okoliczności te przemawiają za uznaniem rzetelności postępowania w przedmiocie stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. Skargą kasacyjną H. C. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi złożonej przez skarżącego w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wyraźnie wskazuje, iż decyzje organów obu instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77 § 1, 80, i 107 § 3 k.p.a., uzasadniającym ich uchylenie, z uwagi na brak przeprowadzenia postępowania dowodowego pozwalającego uznać, iż wobec skarżącego istnieją podstawy do stwierdzenia choroby zawodowej, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie. W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz przyznanie pełnomocnikowi zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W pismach procesowych z dnia 28 sierpnia 2020 r. zarówno skarżący kasacyjnie jak i Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] oświadczyli, że wyrażają zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że nieusprawiedliwione są podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z przywołanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podjęta przez organ decyzja kończąca sprawę powinna przy tym zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (uzasadnienie faktyczne), a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (uzasadnienie prawne). Wbrew stanowisku skarżącego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena legalności działania organów obu instancji w zakresie poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania jest prawidłowa, albowiem organom tym nie można zarzucić naruszenia wskazanych powyżej przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia standardy określone w art. 107 § 3 k.p.a. Dokonując oceny prawidłowości zebrania w niniejszej sprawie materiału dowodowego należy mieć na względzie specyfikę postępowania w sprawie stwierdzania chorób zawodowych. Materialnoprawne przesłanki stwierdzenia choroby zawodowej wyznacza definicja sformułowana w art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2016 r., poz. 1666 ze zm.), zgodnie z którą za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Z punktu widzenia skutku w postaci rozpoznania (lub nie) choroby zawodowej istotne jest zatem, aby dane schorzenie było ujęte w wykazie chorób zawodowych oraz było spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem jej wykonywania, co można stwierdzić w sposób bezsporny lub z wysokim prawdopodobieństwem. Na gruncie art. 2351 Kodeksu pracy nie jest zatem wymagane bezsporne wykazanie związku przyczynowego między pracą w warunkach narażenia ("narażeniem zawodowym"), a stwierdzonym schorzeniem. Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 235² Kodeksu pracy). Wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1367). Podkreślenia wymaga przy tym, że przepisy powyższego rozporządzenia mają charakter szczególny w stosunku do przepisów k.p.a. Zgodnie z § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Jednostkami orzeczniczymi I stopnia są: 1) poradnie chorób zawodowych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy; 2) kliniki i poradnie chorób zawodowych uniwersytetów medycznych (akademii medycznych); 3) poradnie chorób zakaźnych wojewódzkich ośrodków medycyny pracy albo przychodnie i oddziały chorób zakaźnych poziomu wojewódzkiego - w zakresie chorób zawodowych zakaźnych i pasożytniczych; 4) podmioty lecznicze, w których nastąpiła hospitalizacja - w zakresie rozpoznawania chorób zawodowych u pracowników hospitalizowanych z powodu wystąpienia ostrych objawów choroby. Jednostkami orzeczniczymi II stopnia od orzeczeń wydanych przez lekarzy zatrudnionych w jednostkach orzeczniczych I stopnia są instytuty badawcze w dziedzinie medycyny pracy. Lekarz, o którym mowa powyżej, wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, zwane "orzeczeniem lekarskim", na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie takie orzeczenie wydał [...]Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] Oddział w [...], który stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u H. C. (orzeczenie nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r.). Z uzasadnienia powyższego orzeczenia wynika konkluzja, że nie można uznać, aby rozpoznana u pracownika choroba - obustronne uszkodzenie słuchu typu ślimakowego - została spowodowana czynnikami występującymi na zajmowanych przez niego stanowiskach pracy. Mając powyższe okoliczności na względzie, zwrócić należy uwagę, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej właściwy organ wydaje na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Z powyższej regulacji wynika związanie organów inspekcji sanitarnej orzeczeniem lekarskim w zakresie poczynionych w nim ustaleń dotyczących stwierdzonego u skarżącej schorzenia i jego przyczyn. Organ nie ma prawa do dokonania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do zaprzeczenia wynikom badań lub odmiennego zdiagnozowania schorzenia. Podkreślenia wymaga przy tym, że związanie organu sanitarnego orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest tożsame z bezkrytyczną akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ono ocenie, jak każdy dowód w postępowaniu. Jeżeli zatem taki dowód w postaci opinii właściwej jednostki orzeczniczej (uznawany za opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.) nie został należycie uzasadniony i zawiera sprzeczne ze sobą informacje, bądź gdy organ dostrzeże, że opinia ta została wydana w stanie faktycznym, który nie został należycie wyjaśniony, to wówczas powinien zwrócić się do tej jednostki (w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia) o uzupełnienie wydanej opinii, wskazując, jakie jej elementy budzą wątpliwości, bądź jakie jeszcze elementy stanu faktycznego powinny zostać przez tę jednostkę uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia. W przedmiotowej sprawie orzeczenie [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] Oddział w [...] nie budziło takich wątpliwości, a ponadto pozostawało zgodne co do braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego zawodowej etiologii przedmiotowego schorzenia z wnioskami wypływającymi z poprzednich wydanych w stosunku do skarżącego orzeczeń jednostek zarówno pierwszego jak i drugiego stopnia, wydanych w toku prowadzonego w tej sprawie od 2003 r. postępowania (orzeczenie [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] Oddziału w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2004 r., orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy [...]nr [...]z dnia [...] lipca 2004 r. i orzeczenie [...]Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] Oddziału w [...] nr [...]z dnia [...] września 2011 r.). Ponadto dla oceny, czy w niniejszej sprawie podjęto wszelkie czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że pomimo pouczenia skarżącego w orzeczeniu z dnia [...] lipca 2016 r. o prawie do złożenia wniosku o przeprowadzenie ponownego badania do jednostki orzeczniczej II stopnia, którą jest instytut badawczy w dziedzinie medycyny pracy, skarżący nie skorzystał z tego prawa. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności sprawy nie można, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutecznie zarzucić organom braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stwierdzenie w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o braku podstaw do stwierdzenia u H. C. choroby zawodowej - obustronnego trwałego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonego jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz - znajduje bowiem oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym. W konsekwencji Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić, że dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wniesionej przez H. C.. Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, iż spory o roszczenia ze stosunku pracy (art. 262 § 1 Kodeksu pracy) rozstrzygają sądy pracy, które posiadają uprawnienie do przeprowadzania dowodu z biegłych. Przez sprawy z zakresu prawa pracy rozumie się, zgodnie z art. 476 § 1 pkt 3 k.p.c., sprawy o odszkodowania dochodzone od zakładu pracy na podstawie przepisów o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Ostateczna decyzja administracyjna o braku podstaw do stwierdzenia u H. C. choroby zawodowej i niniejszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zamykają skarżącemu drogi dochodzenia odszkodowania z tytułu choroby zawodowej przed sądem pracy. Nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.