I SAB/Wa 172/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Monika Sawa WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2019 r. o wydanie opinii w sprawie zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej w miejscowości [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działka nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysięce) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz [...] w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z [...] czerwca 2020 r. [...] w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] przy rozpoznawaniu jej wniosku o wydanie opinii o zgodności zaproponowanego przez Spółdzielnię projektu podziału stanowiącej jej własność nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Skarga ta wniesiona została w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] listopada 2019 r. [...] w [...], na podstawie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) dalej: "u.g.n.", zwróciła się do Wójta Gminy [...] o wydanie opinii o zgodności wstępnego projektu podziało należącej do niej nieruchomości ozn. jako działka ew. nr [...] z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku zainicjowanego tym podaniem postępowania Wójt Gminy pięciokrotnie wyznaczał dodatkowe terminy jego zakończenia, których nie dochował (ostatni z nich wyznaczony został na [...] sierpnia 2020r.). Wyznaczał także terminy rozpraw administracyjnych, które finalnie do skutku z różnych względów nie dochodziły. W tym stanie rzeczy [...] w [...] po złożenia ponaglenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazaną na wstępie skargę, żądając w niej: 1) zobowiązania Wójta Gminy [...] do wydania postanowienia w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału przedmiotowej nieruchomości; 2) stwierdzenia, ze ww. organ przy rozpoznawaniu podania Spółdzielni dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postepowania; 3) stwierdzenia, że bezczynność oraz przewlekle prowadzenie postepowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenie z tego tytułu organowi grzywny w wysokości 10000 złotych; 5) przyznanie na rzecz Spółdzielni sumy pieniężnej w wysokości 7000 złotych; 6) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżąca zarzucała Wójtowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. art.: 7, 8, 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez prowadzenie postepowania z rażącym naruszeniem terminów do załatwienia sprawy. Wskazując na istotę administracyjnego postępowania podziałowego, w tym tej jego części, która odnosi się do opiniowania projektu podziału, wskazywała na zbędność wyznaczania w nim rozpraw administracyjnych, czy też analizowania materiału dowodowego przez pryzmat "czynnika społeczny i dobra mieszkańców", do czego nawiązywał w korespondencji ze stroną organ. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminu [...] ocenił ja jako niezasadną. Wywodził przy tym, że konieczność przedłużenia postępowania wynikała ze skomplikowanego charakteru sprawy i obaw czy działania [...] są zgodne z prawem oraz zasadne w obliczu interesu społecznego i lokalnego, a także z uwagi na trwający okres epidemiczny i wprowadzony zakaz organizowania rozpraw administracyjnych, o czym strona była na bieżąco informowana. Wyrażał on przy tym m obawy czy skarżąca poinformowała odpowiednio swoich pracowników i wyjaśniła im konsekwencje podjętych działań, jak np. sprzedaż wydzielonej części majątku zamiast osiąganie przychodów tytułu wynajęcia nieruchomości. Zwracał nadto uwagę, że wykonywanie podziałów nieruchomości spółdzielni i sprzedaży części z nich może prowadzić do utrudnienia, czy nawet uniemożliwienia w przyszłości jej działania, tak ważnego dla mieszkańców gminy, którzy oczekują kontynuacji działalności przez spółdzielnię. Wskazywał przy tym na rozpoznawalność wśród nich marki jaką jest [...], działającej na tym terenie już kilkadziesiąt lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna w zakresie w jakim zarzuca Wójtowi Gminy [...] bezczynność przy rozpoznawaniu wniosku o wyrażenie opinii w przedmiocie zgodności zaproponowanego przez [...] w [...] podziału geodezyjnego należącej do niej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie nie podjął on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r. poz.2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Zobowiązane są także - w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.- do podejmowania z urzędu i na wniosek strony wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Stosownie natomiast do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., bądź terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Jednakże aby poprzez wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienie sprawy, na zasadzie art. 36 k.p.a., organ mógł się uchylić od zarzutu bezczynności konieczność przedłużenia procedowania sprawy winna być uwarunkowana obiektywnie weryfikowalnymi okolicznościami, uniemożliwiającymi załatwienie jej w terminie podstawowym. Takich obiektywnych przyczyn uniemożliwiających zakończenia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem [...] z [...] listopada 2019 r. Wójt Gminy nie tylko wykazał, ale wręcz z przedstawionych przez niego w toku postępowania jak i w odpowiedzi na skargę okoliczności (dotyczących potencjalnych konsekwencji zbycia nieruchomości lub jej części czy kwestii transparentności działalności organów [...]) wynika, że zasadnicza przyczyna zwłoki w załatwieniu sprawy nie pozostaje w jakimkolwiek związku z przedmiotem postępowania. Tym wszak było wyrażenie opinii o zgodności zaproponowanego przez nią podziału stanowiącej jej własność nieruchomości z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie ocena działalności [...] jako takiej - jak można by wnioskować z zakresu informacji jakich przedstawienia przez [...] oczekiwał Wójt, a dotyczących choćby kwestii naprawy dachu w budynku [...] (vide wezwanie z [...] kwietnia 2020 r. – k.91 akt administracyjnych). Opinia ta zaś, stanowiąc element postępowania podziałowego prowadzonego w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma odpowiedzieć jedynie na pytanie, czy przedstawiony projekt geodezyjnego podziału nieruchomości stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wydając zatem na podstawie art. 93 ust. 5 u.g.n. postanowienie opiniujące ów projekt, organ czyni to wyłącznie w aspekcie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest natomiast uprawniony do analizowania celowości wnioskowanego podziału, ani uwzględniania przy jego opiniowaniu, tzw. "czynnika społecznego", względnie interesów mieszkańców gminy na ternie, której mająca podlegać podziałowi nieruchomość jest zlokalizowana – na czym głównie koncentrował się Wójt Gminy [...]. Próżno zresztą tego rodzaju kompetencji upatrywać w mających zastosowanie w sprawie przepisach u.g.n., czy kodeksu postepowania administracyjnego. W tej sytuacji zbędne także było dążenie do przeprowadzenia w tym postępowaniu rozprawy administracyjnej, której niedojście do skutku w kolejnych wyznaczanych terminach miało uzasadniać przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Powoływanie się zaś na konieczność jej przeprowadzenia traktować należy wyłącznie za zabieg ukierunkowany li tylko na odsunięcie w czasie zajęcia merytorycznego stanowiska w przedmiocie zgłoszonego żądania. Skoro zaś wniosek o wydanie opinii wpłynął do organu [...] listopada 2019 r. i do dnia wyrokowania (a więc przez 11 miesięcy) nie został merytorycznie rozpoznany, to uzasadniony pozostaje zarzutu, że przy załatwieniu zainicjowanej nim sprawy administracyjnej Wójt Gminy pozostaje w stanie bezczynności. Brak podejmowania przez ten czas realnych działań ukierunkowanych na jej załatwienie, przy mnożeniu czynności pozornych, pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. art. 7, 8 ,12 oraz 35 § 1 i 3 k.p.a. Powyższe implikuje po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także sklasyfikowania jej jako rażąco naruszającej prawa oraz rozważenia zasadności zastosowania środków prawnych, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenia grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej). Mimo kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej do przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił. Nie można bowiem tracić z pola widzenie, że poza represyjną i prewencyjną funkcją tego środka prawnego, ma on również znaczenie kompensacyjne, stanowiąc swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma zatem - jak wskazuje się w orzecznictwie - zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek bezczynności organu (por. wyroki NSA: z 16 maja 2017 r. I OSK 2934/16, lex nr 2298889; z 7 września 2017 r. I OSK 798/17, lex nr 2376509). A skoro tak, to wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest bowiem w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Tymczasem w niniejszej sprawie tego rodzaju argumentacji, skarga jest pozbawiona. Za zasadne natomiast uznał żądanie wymierzenia organowi grzywny. Z tym, że jej wymiar ustalił na poziomie 2000 złotych (a nie jak oczekiwała tego skarżąca 10000 złotych) uznając, że będzie on wystarczająco represyjny by wypełnił także funkcję dyscyplinującą i skłonił Wójta Gminy do rozpoznania żądania skarżącej bez zbędnej zwłoki – nie później niż w terminie miesiąca od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1-3 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 4 wyroku, Sąd podjął na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.