I OSK 775/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 611/20 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B.S. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 611/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, dalej również jako "WSA", oddalił skargę B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r. znak [...] Kolegium utrzymało w mocy kwestionowaną przez skarżącą część decyzji Prezydenta Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...], którą odmówiono skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na okres 1 maja 2019 r. - 29 lutego 2020 r. z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką (decyzją z [...] czerwca 2020 r., Prezydent Miasta w punkcie I. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na okres 1 maja 2019 r. - 29 lutego 2020 r., a w punkcie II. przyznał świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 1 830 zł na okres 1 marca 2020 r. - 31 marca 2020 r. Prezydent Miasta ustalił bowiem, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki materialnoprawne do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie na marzec 2020 r. czyli od miesiąca złożenia wniosku, gdyż w poprzednim okresie pobieranie świadczenia rodzicielskiego wykluczało jednoczesne pobieranie i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego). W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy słusznie uznały, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącej od 1 marca 2020 r., do końca stwierdzonego okresu niepełnosprawności córki, tj. do 31 marca 2020 r. – w związku z rezygnacją z dotychczasowego świadczenia rodzicielskiego. Słusznie też odmówiły przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na okres 1 maja 2019 r. - 29 lutego 2020 r, gdyż w dacie orzekania skarżąca posiadała przyznane świadczenie rodzicielskie za okres kwiecień 2019 r. - luty 2020 r. – decyzję o przyznaniu świadczenia rodzicielskiego uchylono dopiero od marca 2020 r. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz.2325, ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 17 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", poprzez nieprzyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku o orzeczenie niepełnosprawności jej córki podczas, gdy wniosek został złożony w marcu 2020 r. zaś wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 2020 r. córka skarżącej została uznana za osobę niepełnosprawną, ww. wyrok został przedłożony wraz z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne, a zatem został- zachowany trzymiesięczny okres liczony od daty wydania orzeczenia do daty złożenia wniosku o świadczenie, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust 5 u.ś.r. poprzez dokonanie błędnej subsumcji ww. przepisu i przyjęcie, że skarżąca miała swobodną możliwość dokonania wyboru jednego z konkurencyjnych świadczeń, podczas gdy z ustaleń przyjętych za podstawę wyrokowania wynika, że wybór skarżącej był ograniczony w związku z pozostawaniem w obrocie prawnym wadliwej, a zmienionej następnie przez Sąd Rejonowy w [...] decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], a co za tym idzie Skarżąca w dacie wyboru pobierania świadczenia rodzicielskiego nie miała możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na ww. wadliwą decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], która to uniemożliwiła jej pobierania tegoż świadczenia, II. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się przede wszystkim w pominięciu oceny skutków prawnych wydania przez Sąd Rejonowy w [...] wyroku zaliczającego córkę skarżącej do osób niepełnosprawnych, z którego to wynika, czego nie dostrzegły organy administracji, że datę powstania niepełnosprawności u córki skarżącej ustalono od urodzenia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że w momencie, gdy uprawomocnił się wyrok Sądu powszechnego stwierdzającego, że jej małoletnia córka zaliczana jest do osób niepełnosprawnych od urodzenia, dokonała wyboru spośród przysługujących jej świadczeń i dobrowolnie zrezygnowała ze świadczenia rodzicielskiego, gdyż oczywistym jest wybór świadczenia wyższego, z uwagi na możliwość zaspokojenia szeregu potrzeb niepełnosprawnego dziecka. Dalej podniosła, że wbrew twierdzeniom WSA nie mogła dokonać swobodnego wyboru świadczenia, z którego w rzeczywistości chce korzystać na początku maja 2019 r., gdyż w obrocie prawnym było orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], które dyskwalifikowało skarżącą do ubiegania się w tamtym czasie do wyboru świadczenia pielęgnacyjnego. Zaakcentowała, że "organ administracji nie ostrzegał, iż pobieranie jednego świadczenia, w tej konkretnej sprawie świadczenia rodzicielskiego, wyklucza pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego". Wskazała też, że w jej ocenie należałoby zaliczyć wypłacone świadczenie rodzicielskie na poczet żądanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego i dokonać wypłaty pozostałej części kwoty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że skarżąca spełnia określone w art. 17 ust.1 u.ś.r. przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Różnica stanowisk prezentowanych przez skarżącą kasacyjnie i Sąd pierwszej instancji dotyczy tego czy istnieje prawna możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy pobierała ona świadczenie rodzicielskie (w obrocie prawnym pozostaje decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2020 r.). Treść sformułowanych przez skarżącą żądań świadczy o gotowości i woli wstecznego zrezygnowania ze świadczenia rodzicielskiego w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle art. 27 ust. 5 u.ś.r. wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20, a także wyroki NSA powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wyroki NSA dotyczące zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury z dnia: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. I OSK 2631/20;22 października 2021 r., sygn. I OSK 690/21, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wyżej wskazane stanowisko, dotyczące wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie. W uzasadnienia wyroku Sąd I instancji odwołuje się do przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. i prezentuje stanowisko, że dopiero wyeliminowanie decyzji przyznającej prawo do świadczenia rodzicielskiego otwiera możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego nie może nastąpić od daty, o której stanowi art. 24 ust 2a u.ś.r. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, przysługuje jedno, wybrane przez osobę uprawnioną oraz od treści art. 24 ust. 2 ustawy wprowadzającej zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18). Skarżąca miała prawo oczekiwać od organu podjęcia działań zmierzających do przyznania wybranego przez nią świadczenia bez oczekiwania na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego ponieważ z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Wskazać należy, że stosownie do art. 32 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń (ust.1). Stosownie zaś do treści art. 32 ust. 1a zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie jest znana wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem na przyszłość (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje nielicznych, wyjątków, przy czym jednym z nich jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Zatem co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art.32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20; dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego decyzja, mocą której nastąpi skrócenie okresu, na który przyznano świadczenie rodzicielskie, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2a u.ś.r. – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Fakt uzyskiwania przez stronę świadczenia rodzicielskiego nie może być bowiem przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. Taka wykładnia uwzględnia funkcję świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Pozostałe kwestie dotyczące rozliczenia wypłaconego już świadczenia rodzicielskiego i przyznania za ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego należą do sfery wykonania decyzji i wzajemnej kompensacji świadczeń. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. zasługiwał na uwzględnienie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.