II OSK 1160/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 13 października 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1877/08 w sprawie ze skargi J.S. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od J.S. na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oddział w Łodzi. UZASADNIENIE wyr. z 13.10.09 r. II OSK 1160/09 UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1877/08 uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że głównym zarzutem przedstawionym w skardze jest zarzut naruszenia przez organ art. 58 § 1 kpa, poprzez przyjęcie, że skarżący nie udowodnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Sąd nie podziela argumentacji strony, że skoro zawiadomienie o wydaniu przez Wojewodę Łódzkiego decyzji z [...] stycznia 2008 r. zostało wysłane na podany w ewidencji gruntów adres, pod którym skarżący nie mieszka od 30 lat, to nie może być mowy o doręczeniu zastępczym do rąk domownika - brata skarżącego zamieszkałego pod adresem podanym w ewidencji. Wspomniane zawiadomienie zostało wysłane, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) - zwanej dalej "specustawą" - na adres podany w ewidencji gruntów. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. - Dz. U z 2005 Nr 240, poz. 2027) właściciel gruntu ma obowiązek zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od dnia powstania tych zmian. Wobec niedopełnienia przez skarżącego obowiązku zgłoszenia staroście zmiany adresu, trudno stwierdzić, że doręczenie decyzji na niewłaściwy adres i związane z tym uchybienie terminu do złożenia odwołania nastąpiło bez jego winy. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, co do opublikowania obwieszczenia o wydanej przez Wojewodę decyzji w Gazecie Wyborczej, która w ocenie skarżącego nie jest prasą lokalną, Sąd I instancji uznał, że organ orzekający w sprawie w sposób niewystarczający zbadał tę kwestię. Przepisy Prawa prasowego nie precyzują, czym jest prasa lokalna. Zgodnie z definicją zawartą w Uniwersalnym Słowniku Języka Polskiego, Wydawnictwo PWN, słowo lokalny oznacza "istniejący lub działający na danym obszarze, charakterystyczny dla danego obszaru". Stosując zatem reguły wykładni językowej należy uznać, iż prasa lokalna to czasopisma ukazujące się na określonym terenie, których główną treścią są sprawy o charakterze lokalnym, interesujące dla mieszkańców danego regionu. Należało zatem zbadać, czy dodatek do ogólnopolskiego dziennika, jakim jest Gazeta Wyborcza adresowany do mieszkańców miasta Łodzi, można uznać za gazetę o charakterze lokalnym. Sprawdzenia wymaga również, czy dodatek ten obejmuje swoim zasięgiem także powiat piotrkowski na terenie którego położona jest przedmiotowa inwestycja i gdzie zamieszkuje skarżący. Ponadto, Minister nie odniósł się w sposób wystarczający do podnoszonej przez skarżącego kwestii braku właściwego umieszczenia w Urzędzie Gminy w M. obwieszczenia o wydaniu przez Wojewodę Łódzkiego decyzji z [...] stycznia 2008 r. Obwieszczenie takie powinno być umieszczone w miejscu, w którym zwyczajowo w danym urzędzie obwieszczenia takie są wywieszane. Organ natomiast nie zbadał zasadności zarzutu skarżącego, iż obwieszczenie zostało umieszczone na innej niż zwyczajowo przyjęto tablicy, znajdującej się w bocznym korytarzu Urzędu. 2. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargami kasacyjnymi wniesionymi przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad oraz przez Ministra Infrastruktury. 2.1. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.): - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 58 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 2 specustawy, poprzez stwierdzenie, że łódzki dodatek Gazety Wyborczej nie może być traktowany jako prasa lokalna w rozumieniu powyższych przepisów. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że z oceną prawną Sądu nie można się zgodzić. Podstawową formą informowania obywateli o podejmowanych przez organy administracyjne decyzjach jest przekazywanie takiej informacji bezpośrednio na adres zamieszkania takiej osoby. W przedmiotowej sprawie, w myśl postanowień art. 7 ust. 2 specustawy, zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi musi zostać wysłane do właściciela nieruchomości na adres podany w ewidencji gruntów. Wymóg ten został spełniony przez Wojewodę Łódzkiego i zawiadomienie zostało doręczone na wskazany adres i przyjęte przez brata J. S.. W tym miejscu wskazać również należy, że organ kierując się interesem strony pozostawił zawiadomienie u brata J. S., czyli osoby, która dawała gwarancje, iż otrzymane pismo przekazane zostanie adresatowi, w takim terminie i w taki sposób, aby mógł on zapoznać się z wydaną decyzją i skorzystać z przysługujących mu środków zaskarżenia, czego skarżący nie uczynił. Te okoliczności jednoznacznie wskazują, że niewniesienie środka odwoławczego było następstwem zawinionego działania J. S.. Odnosząc się natomiast do rozważań w przedmiocie zaliczenia dodatku łódzkiego Gazety Wyborczej i stwierdzenia faktu, że nie jest to prasa lokalna podniesiono, że organ mógł dokonać publikacji ogłoszenia w tym dodatku, gdyż jednoznacznie wskazuje on, na jakim obszarze administracyjnym się ukazuje, jest to m.in. powiat piotrkowski. Sam Skarżący nie kwestionuje faktu, iż taki dodatek ukazuje się na terenie powiatu piotrkowskiego, oświadcza jedynie, że w/w dodatku nie czyta. Zatem uznać należy, że organ zamieścił ogłoszenie w prasie lokalnej zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 specustawy. Odnosząc się do wskazanego w uzasadnieniu Sądu stwierdzenia, że obwieszczenie decyzji Wojewody Łódzkiego nie zostało umieszczone w miejscu, w którym zwyczajowo w Urzędzie Gminy w M. obwieszczenia takie są wywieszane stwierdzono, że art. 7 ust. 2 specustawy określa, iż obwieszczenie winno być umieszczone w urzędzie gminy. Sąd natomiast w uzasadnieniu wyroku dokonał interpretacji powyższego przepisu poprzez pryzmat art. 49 kpa, który w swej treści przewiduje: "Strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia." Natomiast, w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie bezpośrednio przepis szczególny, który wskazuje, iż obwieszczenie zamieszcza się w urzędzie gminy. Bezzasadne jest więc dokonywanie przez Sąd rozstrzygnięcia na gruncie art. 49 kpa, czy dana gablota jest miejscem zwyczajowo przyjętym, w którym obwieszczenie powinno zostać umieszczone. 2.2. Minister Infrastruktury zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 49 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 specustawy poprzez przyjęcie, iż przepis nakazuje wywieszanie ogłoszeń w konkretnie wskazanym miejscu, oraz że dodatek Łódzki do Gazety Wyborczej nie spełnia wymagań prasy lokalnej, a także na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i niewyjaśnienie, jakie przepisy zostały przez organ naruszone. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że z oceną prawną Sądu nie można się zgodzić. Nie ma uzasadnienia prawnego, aby przy inwestycji drogowej, którą należy odbierać jako inwestycję o charakterze liniowym, stosowne obwieszczenie realizowane było jedynie akurat we wskazanej przez skarżącego prasie, bowiem ogłoszenie powinno dotrzeć do zainteresowanych ze względu na obszar inwestycji. Zatem umieszczenie obwieszczenia w prasie o mniejszym zasięgu terytorialnym nie jest uzasadnione. Przeprowadzanie przez organ odwoławczy badania, czy Łódzka Gazeta Wyborcza jest skierowana również do mieszkańców powiatu piotrkowskiego, nie wynika z przepisu art. 58 ani 59 kpa. Nie ulega jednak wątpliwości, że powiat piotrkowski położony jest w granicach województwa łódzkiego, a zatem łódzki dodatek Gazety Wyborczej adresowany do mieszkańców województwa łódzkiego jest również adresowany do mieszkańców powiatu piotrkowskiego. Błędne jest zatem twierdzenie Sądu jakoby dodatek łódzki do Gazety Wyborczej adresowany był jedynie do mieszkańców miasta Łodzi. Zgodnie z art. 7 ust. 2 specustawy, wojewoda doręcza decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadamia o jej wydaniu w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi (...). Badając poprawność wykonania tego przepisu organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, które świadczą o tym, że obwieszczenie zostało zamieszczone m. in. na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w M.. Z przywołanego przepisu wynika jedynie obowiązek umieszczenia obwieszczenia w Urzędzie Gminy, a nie w konkretnym miejscu. Skarżący nie zapoznał się z treścią obwieszczenia "ponieważ w sezonie wiosennym w jego gospodarstwie jest nawał prac związanych z prowadzonymi uprawami i wobec tego nie ma czasu na bywanie w Urzędzie". W tej sytuacji trudno uznać, aby skarżący pozbawiony był możliwości zapoznania się z treścią decyzji, a tym samym nie można uznać, aby w ten sposób uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Wobec powyższego brak jest podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem organu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a tym bardziej nie ma to istotnego wpływu na wynik tego postępowania. Analiza uzasadnienia wyroku z całą pewnością nie pozwala ustalić, który przepis zdaniem Sądu został naruszony przez organ odwoławczy i w jakim zakresie. Sąd, co prawda przytoczył przepisy art. 58 § 1 kpa oraz art. 7 ust. 2 specustawy, jednakże nie wskazał, do którego przepisu odnoszą się dalsze jego rozważania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w są trafne. 3.1. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że dodatek łódzki do Gazety Wyborczej jest prasą lokalną w rozumieniu art. 7 ust. 2 specustawy, ponieważ jest to gazeta adresowana do mieszkańców określonej części terytorium kraju, w tym przypadku województwa łódzkiego. Trafnie więc podnosi Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, że adresowany jest on również do mieszkańców powiatu piotrkowskiego, który jest integralną częścią województwa łódzkiego. Jest to fakt notoryjny, ponieważ gazeta ta wychodzi na terenie województwa łódzkiego. W tych okolicznościach nakazanie organowi administracyjnemu przez Sąd I instancji zbadania, "czy dodatek do ogólnopolskiego dziennika, jakim jest Gazeta Wyborcza adresowany do mieszkańców miasta Łodzi, można uznać za gazetę o charakterze lokalnym" pozostaje w sprzeczności z art. 106 § 4 p.p.s.a., który nakazuje sądowi administracyjnemu branie pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet bez powołania się na nie przez strony. W rezultacie uznać należało, że obowiązek umieszczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi w prasie lokalnej (art. 7 ust. 2 specustawy), choć w stopniu minimalnym, to jednak został dopełniony. Na przyszłość jednak organy administracji powinny rozważyć, czy ze względu na szczególny tryb doręczania tych decyzji stronom, nie powinno się publikować zawiadomień o ich wydaniu w więcej niż w jednej gazecie lokalnej, bo tego wymagają zasady dobrej administracji. 3.2. Zasadny jest również zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 49 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 specustawy poprzez przyjęcie, że ten ostatni przepis nakazuje wywieszanie ogłoszeń w konkretnie wskazanym miejscu. Jest on wszak przepisem szczególnym w rozumieniu art. 49 kpa, a więc sformułowane w nim nakazy należy rozumieć dosłownie. Zgodnie z tym przepisem wojewoda - w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich - ma obowiązek doręczenia decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadomienia o jej wydaniu pozostałych stron w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Nie można z treści tego przepisu wyprowadzać wniosku, co do miejsca, w którym powinna wisieć w urzędzie gminy tablica ogłoszeniowa. Skoro w rozpoznawanej sprawie znajdowała się ona w miejscu powszechnie dostępnym w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg drogi, a takim jest niewątpliwie korytarz – chociażby boczny – Urzędu Gminy w M. (fakt niekwestionowany przez strony), to umieszczenie w niej zawiadomienia o decyzji Wojewody Łódzkiego z [...] stycznia 2008 r. o ustaleniu warunków lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej na odcinku Piotrków Trybunalski - granica powiatu Rawa Mazowiecka (od km 324+772 do km 379+110) z wyłączeniem odcinka Wolborz - Tomaszów Mazowiecki (od km 346+803,80 do km 356+700) spełnia warunki doręczenia decyzji przez obwieszczenie, wskazane w art. 49 kpa. Podkreślić w tym miejscu należy, że przywołany przepis stanowi o zawiadamianiu o decyzjach "przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania". Zatem i ten przepis nie dawał Sądowi I instancji podstaw do wyprowadzenia wniosku, że: "Obwieszczenie takie powinno być umieszczone w miejscu, w którym zwyczajowo w danym urzędzie obwieszczenia takie są wywieszane". Z tych względów i biorąc pod uwagę, że nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.