II SA/Po 625/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2022 r. sprawy ze skargi H. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2022r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku w sprawie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. C. kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 29 czerwca 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza T. z dnia 04 sierpnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia 30 lipca 2014 r. ([...]), udzielającej H. C. zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodach [...] i [...] w m. M. , gm. T., dz. nr geod. [...] oraz w m. P. gm. T., dz. nr [...] i [...] w części dotyczącej w/w działalności na terenie działki nr geod. [...] w m. M. , gm. T.. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że zaskarżonym postanowieniem Burmistrz T. negatywnie zaopiniował wniosek H. C. o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia 30 lipca 2014 r. ([...]), udzielającej H. C. zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodach [...] i [...] w m. M., gm. T., dz. nr geod. [...] oraz w m. P. gm. T., dz. nr [...] i [...] w części dotyczącej powyższej działalności na terenie działki nr geod. [...] w m. M., gm. T.. Zażalenie na postanowienie wniosła H. C.. Rozpoznając wniesione zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgodnie z art. 41 ust. 6a ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2012 r., o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm., dalej również jako: "ustawa") organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. H. C. wniosła o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia 30 lipca 2014 r. ([...]), udzielającej jej zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodach [...] i [...] w m. M., gm. T., dz. nr geod. [...] oraz w m. P. gm. T., dz. nr [...] w części dotyczącej w/w działalności na terenie działki nr geod. [...] w m. M., gm. T.. Następnie Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że działka [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr VI/35/2019 Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 23 stycznia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części wsi Miaty gm. Trzemeszno; Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2019 r., poz. 1085, dalej również jako: "plan miejscowy"). Działka oznaczona jest symbolem [...] - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich, co powoduje, że działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów o kodach [...] jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. C. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty naruszenia: art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach w zw. z art. art. 14 ust. 1 – 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018, poz. 1592 ze zm., dalej również jako: "ustawa zmieniająca") poprzez jego błędne zastosowanie; § 10 uchwały nr VI/35/2019 Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 23 stycznia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części wsi Miaty gm. Trzemeszno poprzez błędne uznanie, że przetwarzanie odpadów o kodzie [...] jest sprzeczne z przeznaczeniem terenu; naruszenie pkt 25 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku poprzez błędne uznanie, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 11 marca 2011 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę fermy [...] na [...] sztuk oraz budowę budynku socjalno - biurowo - magazynowego na dz. nr [...] we wsi M.. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca dysponuje decyzją Starosty [...] z dnia 30 lipca 2014 r. znak [...] – zezwoleniem na przetwarzanie odpadów o kodach [...] i [...] m. M. gm. T. dz. nr [...] i w m. P. gm. T. dz. nr [...] i [...]. Skarżąca wniosła o zmianę powyższej decyzji na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej, a do wniosku załączono niezbędne dokumenty. Teren którego dotyczy zezwolenie i wniosek objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Następnie skarżąca odwołując się do treści obowiązującego planu miejscowego wskazało, że zgodnie z jego § 10 pkt 3 wprowadzono zakaz lokalizacji nowych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu właściwych przepisów z uwzględnieniem § 5 pkt 9. Skarżąca uzyskała decyzję Starosty [...] z dnia 30 lipca 2014 r. przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego. A zatem działalność, której dotyczy wniosek o zmianę zezwolenia, nie jest nowym przedsięwzięciem - stąd należy uznać, że kontynuowanie przetwarzania odpadów o kodzie [...] nie jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca zwróciła uwagę, że brak jest przepisów, które wprowadzałyby obowiązek dostosowania regulacji planu zagospodarowania przestrzennego do postanowień zawartych w wydanych przed jego uchwaleniem decyzjach o pozwoleniu na budowę. Takich unormowań brak również na gruncie ustawy Prawo budowlane. Decyzja o pozwoleniu na budowę, jako przyznająca jej adresatom określone uprawnienia, podlega wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wskazała również, że w jej ocenie w przedmiotowej sprawie nie było potrzeby uzyskania opinii Burmistrza. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na fakt, że przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza T. z dnia 04 sierpnia 2021 r. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia 30 lipca 2014 r. ([...]), udzielającej H. C. zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodach [...] i [...] w m. M., gm. T., dz. nr geod. [...] oraz w m. P. gm. T., dz. nr [...] i [...] w części dotyczącej w/w działalności na terenie działki nr geod. [...] w m. M., gm. T.. Zgodnie z art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przepis § 3 tego przepisu stanowi, że organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin, a zgodnie z jego § 5 zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Na podstawie art. 41 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 1 i 2). Natomiast zgodnie z ust. 6a tego przepisu organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Sąd zauważa, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie przywołanych wyżej przepisów – skarżąca wniosła bowiem o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia 30 lipca 2014 r. ([...]), udzielającej H. C. zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodach [...] i [...]. Wbrew zarzutom skargi w tego typu postępowaniu konieczne jest również uzyskanie opinii wójta/burmistrza/prezydenta na temat zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami. Uzyskanie powyższej opinii stanowi bowiem formalną przesłankę wydania decyzji administracyjnej w tym znaczeniu, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Opinia przewidziana w art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach nie wiąże marszałka województwa, starosty ani RDOŚ, ponieważ żadna opinia ze swej istoty nie jest wiążąca. Zatem właściwy organ może wydać zezwolenie mimo negatywnej opinii oraz może odmówić wydania zezwolenia mimo opinii pozytywnej (zob. D. Danecka, W. Radecki (w:), Ustawa o odpadach. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2020, art. 41). Sąd podziela przy tym podgląd, że zakres opinii właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ma umożliwić odpowiedź na pytanie, czy planowane przetwarzanie odpadów zgodne jest z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego, a więc przede wszystkim z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, a stanowisko powyższe podzielił organ II instancji, że prowadzenie wnioskowanej działalności w zakresie przetwarzania odpadów jest niezgodne z przepisami prawa miejscowego. Jak bowiem wyjaśniono działka [...] jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr VI/35/2019 Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 23 stycznia 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części wsi Miaty gm. Trzemeszno) i jest położona na terenie oznaczonym symbolem [...] - tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich, co powoduje, że działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów o kodach [...] jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zważyć jednak należy – co zasadnie podniesiono w skardze, że skarżąca uzyskała decyzję Starosty [...] z dnia 30 lipca 2014 r. przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, że działalność, której dotyczy wniosek o zmianę zezwolenia, nie jest nowym przedsięwzięciem. Co więcej, prowadzone obecnie postępowanie nie jest postępowaniem w przedmiocie wydania nowej decyzji, lecz zmiany decyzji dotychczasowej. Okoliczność powyższa jest o tyle istotna, że § 10 pkt 3 planu miejscowego wprowadzono zakaz lokalizacji nowych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu właściwych przepisów z uwzględnieniem § 5 pkt 9. Powoduje to powstanie wątpliwości, czy działalność, która jest prowadzona na podstawie decyzji z 2014 r. powinno być traktowana jako nowe przedsięwzięcie w rozumieniu § 10 pkt 3 planu miejscowego, czy wręcz przeciwnie – kontynuowanie przetwarzania odpadów o kodzie [...] nie jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć należy, na co również zasadnie zwrócono uwagę w skardze, że brak jest przepisów, które wprowadzałyby obowiązek dostosowania regulacji planu zagospodarowania przestrzennego do postanowień zawartych w wydanych przed jego uchwaleniem decyzjach. Sąd podziela stanowisko, że decyzja przyznająca jej adresatom określone uprawnienia (tutaj uprawnienie do przetwarzanie odpadów) wywołuje skutki prawne na podstawie zasady ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do powyższej kwestii, a w szczególności nie wyjaśniło, czy w przedmiotowej sprawie mógł znaleźć zastosowanie § 10 pkt 3 planu miejscowego. Nie dokonano więc wszechstronnej analizy i wykładni przepisów planu, co powoduje, że wydane rozstrzygnięcie uznać należało za przedwczesne. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości 480,- zł obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), wysokość uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100,- zł oraz opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 17,- zł.