I OSK 2331/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m. st. Warszawie Spółki Akcyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 677/20 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 01 grudnia 2002 r. sygn. I SA/Wa 677/20 uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy o ograniczeniu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność A. M. położonej w Warszawie, dzielnicy [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...]. Decyzje zapadły na skutek wniosku Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w m.st. Warszawie, które zwróciło się o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na realizację inwestycji liniowej, polegającej na budowie kanału ściekowego w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. fragmentu obszaru [...] w gminie Warszawa – [...] przyjętego uchwałą Rady Gminy Warszawa-[...] z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] (Dz.Urz.Woj.Mazow. Nr 161, poz. 2371 ze zm. – dalej jako: "Uchwała" albo "Plan"). Z decyzją Wojewody nie zgodził się A. M. , który wniósł skargę do sądu administracyjnego, a Sąd skargę tę uwzględnił wskazując, że istotą sporu w sprawie pozostaje to, czy inwestycja w związku z którą doszło do ograniczenia sposobu korzystania z należącej do skarżącego nieruchomości (tj. budowa sieci kanalizacyjnej i wodociągowej) znajduje oparcie w obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, aby stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – dalej jako: "u.g.n.", musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości musi być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Przy zastosowaniu omawianej instytucji prawnej koniecznym jest więc, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Za takim rozumieniem wymogu zgodności z planem, jako warunku ograniczenia własności, przemawia z jednej strony charakter tej instytucji - będącej formą wywłaszczenia, co wymaga ścisłego interpretowania regulujących ją przepisów. Z drugiej zaś możliwości zapewnienie właścicielom nieruchomości efektywnej ochrony przed nieuzasadnioną ingerencją w przynależne im prawa podmiotowe. Tylko bowiem w sytuacji, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób jednoznaczny przesądzona zostaje kwestia powstania określonych urządzeń infrastruktury technicznej oraz ich przebiegu właściciel nieruchomości może podjąć skuteczną polemikę z takimi rozstrzygnięciami, zaskarżając podjętą w przedmiocie miejscowego planu uchwałę. Takiej możliwości jest on natomiast bez wątpienia pozbawiony na późniejszym etapie procedowania, w tym w szczególności na etapie postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., skoro wówczas badana ma być co do zasady wyłącznie kwestia zgodności ograniczenia z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dalej Sąd I instancji wskazał, że obowiązujący dla obszaru obejmującego jego nieruchomość (działkę nr [...] przy ul. [...]) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał wprost inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że teren działki nr [...] obejmuje w przeważającej części obszary mieszkaniowo usługowe (MU), a w części – przylegającej do ul [...] - korytarze tras komunikacji kołowej. Dla terenu oznaczonego symbolem MU podstawowym przeznaczenie ustalone zostało jako: zabudowa mieszkaniowe jednorodzinna i wielorodzinna niska, nieuciążliwe usługi I i II stopnia obsługi z zakresu: administracji, handlu i usług bytowych oraz rzemiosła (§ 11 ust. 1), przy dopuszczalnym wykorzystaniu pod urządzenia infrastruktury technicznej, pod warunkiem dostosowania ich charakteru do przeznaczenia podstawowego oraz zachowanie odpowiednich proporcji istniejących i projektowanych obiektów (§ 11 ust. 3 pkt 3 i ust. 4). Plan przewidywał wprawdzie podłączenie zabudowy do miejskiej sieci kanalizacyjnej w chwili jej wykonania (§ 11 ust. 2 pkt 13) oraz zakładał objęcie całości terenu, dla którego go uchwalono systemem miejskiej sieci wodociągowej (§ 20 ust. 1) i systemem kanalizacji rozdzielczej (§ 22 ust. 1 planu), jednakże - co istotne - nałożył także obowiązek uszczegółowienia dla poszczególnych terenów objętych planem koncepcji tych sieci ( § 20 ust 2 pkt 3 , § 22 ust. 2 pkt 4). To zaś oznacza, że kwestia ich lokalizacji miała dopiero się skonkretyzować w przyszłości w formie odrębnych aktów. Jedynymi natomiast obiektami infrastruktury technicznej w obszarze działki nr [...] pozostawały wedle planu gazociąg wysokiego ciśnienie (przecinający prostopadle teren na którym mianoby wybudować kanał ściekowy), dla którego tak w części graficznej jak i tekstowej wyznaczona została strefa ochronna, a także linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło [...] S.A. na podstawie art. 173 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, powoływanej dalej jako p.p.s.a.), wyrok Sądu I instancji zaskarżając w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, iż na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna 35 z ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny, czyli budowa kanału ściekowego. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 04 sierpnia 2021 r. skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy (k. 75). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy (pismo z dnia [...] sierpnia 2021 r. – k. 75), a w terminie wskazanym w art. 182 § 1 p.p.s.a. pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Odpis pisma z 04 sierpnia 2021 r. wraz z odpisami skargi kasacyjnej doręczono Wojewodzie Mazowieckiemu dnia [...] października 2021 r. (k.83) oraz pełnomocnikowi skarżącego – dnia [...] października 2021 r. (.k. 84). Odpowiedzi nie udzielono. Niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono błędną wykładnię, a w konsekwencji również wadliwe zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. Na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niespornym pozostaje, że przepis ten formułuje wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wokół tej kwestii ogniskuje się spór w badanej sprawie. Dokonując oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej należało wziąć pod uwagę, że kwestia zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może być rozpatrywana w oderwaniu od istoty samej decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości. Decyzja ta stanowi rodzaj decyzji o wywłaszczeniu. Skoro decyzja ta jest rodzajem decyzji o wywłaszczeniu, to mają do niej odpowiednie zastosowanie pozostałe przepisy Rozdziału 4 u.g.n., dotyczącego wywłaszczania nieruchomości, w tym przede wszystkim art. 112 ust. 1 tej ustawy (por. J. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd/El Legalis 2021). Z przepisu art. 112 ust. 1 u.g.n. wynika, że przepisy o wywłaszczaniu, a więc i samą instytucję wywłaszczenia, stosuje się jedynie wtedy, jeżeli określona nieruchomość przeznaczona została na cele publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo dla określonej nieruchomości wydana została decyzja o ustaleniu na niej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Poza stanem faktycznym niniejszej sprawy pozostaje kwestia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, tak więc w dalszym wywodzie Sąd odniesie się wyłącznie do kwestii zgodności z planem. Koncentrując się zatem na samej tylko kwestii ustawowego wymogu zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym, należy uwzględnić, że wywłaszczenie o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi odstępstwo od konstytucyjnej zasady ochrony własności. Ustawodawca uzależnił zatem dopuszczalność ograniczenia korzystania z nieruchomości, od woli - rady gminy - wyrażonej w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego. W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane są bowiem uprawnienia, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania własności. Władztwo planistyczne to przede wszystkim prawo do wskazania w planie miejscowym przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. II OSK 3260/17). Co szczególnie istotne, w kontekście badanej sprawy, uprawnienia te zostały przyznane - radzie gminy - która ma kompetencje do podjęcia uchwały, podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej. Plan znajdujący zastosowanie w niniejszej został wydany na podstawie ustawy art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139). Na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalano, w zależności od potrzeb tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny. Nie ma sporu co do tego, że Plan pozostaje w obrocie prawnym, i jego przepisy nie mogą polegać kontroli legalności w postępowaniu dotyczącym ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Niemniej jednak przepisy Planu wymagały wykładni, w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Nie może być wątpliwości co do tego, że wszelkie wynikające z każdego planu miejscowego ograniczenia, w zakresie wykonywania prawa własności muszą być interpretowane zgodnie z zasadami wykładni wyjątków, a zatem nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Wszelka rozszerzająca wykładnia planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby naruszenie ustaleń tego planu (por. S. Zwolak, Wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ST 2020, nr 5, s. 44-53, wraz z podanym tam orzecznictwem). Ustawowy wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym dotyczy m.in. obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego rodzaju inwestycji. Tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, która to część jest niezbędna dla posadowienia na niej tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Zasadniczo dokumenty planistyczne określają terytorialny zasięg dopuszczalności lokalizacji inwestycji infrastrukturalnej, jako celu publicznego. Co do zasady, plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zasadniczo też przyjmuje się, że pewna ogólność planu jest dopuszczalna, ale nie może być posunięta aż tak daleko, aby plan w ogóle nie wskazywał przebiegu inwestycji, dopuszczając realizację inwestycji na całym obszarze planu (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 1887/20). Z uwzględnieniem tych reguł należało dokonać wykładni Planu, który w niniejszym postępowaniu nie podlega kontroli sądowoaodministracyjnej. Niesporne pozostaje, że w Planie nie wskazano precyzyjnie nieruchomości A. M. jako przeznaczonej pod realizację celu publicznego. Zawarto natomiast zastrzeżenie dotyczące uszczegółowienia koncepcji sieci kanalizacyjnej gminy i zaopiniowania rozwiązań w MPWiK. Na podstawie § 22 ust. 1 Planu ustalono - objęcie obszaru planu - systemem miejskiej kanalizacji rozdzielczej, z zastrzeżeniem, że dla poszczególnych terenów objętych planem obowiązuje nakaz uszczegółowienia koncepcji sieci kanalizacyjnej gminy i zaopiniowania rozwiązań w MPWiK. Skoro rozwiązanie takie zostało ustanowione aktem prawa miejscowego, stanowiącym źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił, to należało dokonać wykładni przepisów tego Planu uwzględniając hierarchię aktów prawnych. Plany miejscowe, choć będące aktami prawa ustanawianymi samodzielnie przez uprawniony organ w ramach przyznanej kompetencji prawotwórczej, są zarazem aktami prawnymi usytuowanymi najniżej w hierarchii aktów prawnych. Oznacza to, że dopuszczalność ingerencji planów miejscowych w prawo własności (umocowanej konstytucyjnie i ustawowo) nie może pozostawać w sprzeczności z koniecznością uwzględniania w procesie planowania szeroko uregulowanych reguł tego procesu zawartych w ustawie. W świetle powyższego - pozostający w obrocie prawnym - akt prawa miejscowego, który nie precyzuje przebiegu inwestycji celu publicznego (pozbawiając właścicieli nieruchomości możliwości zaskarżenia Planu w tym zakresie), nie będzie stanowił przeszkody wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, o ile rozstrzygnięciu temu nie sprzeciwia się właściciel nieruchomości, którego decyzja ta dotyczy. W niniejszej jednak sprawie A. M. nie zgadza się z orzeczonym ograniczeniem, a na skutek powierzenia przez Radę Gminy Warszawa-[...] kwestii uszczegółowienia koncepcji sieci kanalizacyjnej gminy i zaopiniowania rozwiązań w MPWiK, pozbawiony on został de facto legitymacji skargowej, która pozwoliłaby na kontrolę Planu w tym zakresie. Wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 – dalej jako: "u.s.g.") wymaga, bowiem wykazania naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, a interes prawny skarżącego powinien być konkretny i realny. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów Planu, w kontekście zgodności z nim orzeczonego decyzją Prezydenta miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] i utrzymanego w mocy zaskarżoną do sądu decyzją, ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości A. M. . Jakkolwiek Sąd dostrzega i rozumie argumentację skargi kasacyjnej, to należy zwrócić uwagę, że to zamiar realizacji inwestycji liniowej, polegającej na budowie kanału ściekowego, spowodował potrzebę wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Skoro taka potrzeba zaistniała w związku z planowaną inwestycją liniową, to wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, wymagało wykazania że spełnione zostały przesłanki z art. 124 ust. 1 u.g.n. W okolicznościach badanej sprawy, słusznie uznał Sąd I instancji, że nie zostały spełnione przesłanki ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności A. M. . Niezasadnie zatem Sądowi I instancji zarzucono błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.