II OSK 1577/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 48/12 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Sygnatura akt II OSK 1577/12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 48/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. B. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oraz orzekł w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przydzielonej skarżącemu z urzędu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W trakcie kontroli dokonanej w dniu 17 sierpnia 2011 r. na działce nr ewid. [...] w miejscowości G., gm. M., stwierdzono, że na działce znajduje się budynek stodoły o wymiarach w rzucie 14,0 x 7,5 m, usytuowany bezpośrednio przy zachodniej granicy z działką nr ewid. [...], którą wyznacza ogrodzenie. Obiekt ten posiada konstrukcję drewnianą, obitą deskami ustawioną na stopach betonowych. Konstrukcja dachu jest drewniana, dwuspadowa, pokryta eternitem. Ściana szczytowa jest jednak w całości drewniana. Ustalono, że właścicielem działki nr [...] jest A. B., budynek stodoły został wybudowany w oparciu o decyzję Prezydium Rady Narodowej w Kielcach z [...] lutego 1972 r. udzielającą pozwolenia na budowę tego obiektu. Pozwolenie to nie zachowało się, ale strony przedłożyły typowy projekt budowlany stodoły oraz szkic sytuacyjny stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę, z którego wynika, że miał on być usytuowany w odległości 4 m z sąsiednią działką nr [...] należącą do J. B.. Pomiędzy właścicielami tych nieruchomości toczy się przed Sądem Rejonowym w K. postępowanie rozgraniczeniowe, w którym została przedstawiona opina biegłego sądowego ze szkicem sytuacyjnym wskazującym położenie granicy pomiędzy tymi nieruchomościami na podstawie słupka granicznego położonego w odległości 20 cm od ogrodzenia pomiędzy tymi działkami. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z dnia [...] października 2011 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, nałożył na A. B. obowiązek wykonania – w celu doprowadzenia budynku stodoły o wymiarach w rzucie 14,0 x 7,5 m na działce nr [...] w miejscowości G., gm. M. do stanu zgodnego z prawem – wymiany zachodniej ściany na ścianę murowaną spełniającą wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej REI 60, tzn. ścianę pełną z pustaków betonowych gr. 24 cm bądź z cegły pełnej lub gazobetonu, gr. 12 cm, którą należy wykonać na własnym fundamencie, do wysokości co najmniej górnej powierzchni pokrycia dachu i wysunąć co najmniej 0,3 m poza lica ścian zewnętrznych – północnej i południowej – w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r. pod nadzorem osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania A. B., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określonego terminu wykonania nakazanych obowiązków i orzekając co do istoty sprawy określił nowy termin wykonania nakazanych robót budowlanych do dnia 30 kwietnia 2012 r. W ocenie organu odwoławczego ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji znajdują potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach. Podkreślił, że mimo zaplanowania usytuowania budynku stodoły w odległości 4 m od granicy z sąsiednią działką nr [...], obiekt ten został wybudowany bezpośrednio przy granicy z tą działką, przy czym bez znaczenia jest, że przebieg tej granicy jest sporny, a spór ten rozstrzyga Sąd Rejonowy w K. w sprawie o rozgraniczenie. Istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na wybudowaniu przedmiotowego obiektu przy granicy z działką sąsiednią, spowodowały, że obiekt ten został zbudowany z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, tj. przepisów § 272 ust. 3, § 232 ust. 4 i ust. 5 i § 235 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym spełnione zostały przesłanki do nakazania właścicielowi obiektu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, bowiem jego zachodnia ściana usytuowana bezpośrednio przy granicy jest drewniana i przez to nie spełnia wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Organ wyjaśnił również, że z uwagi na treść art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nie było w sprawie podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, gdyż roboty budowlane związane z budową obiektu zostały zakończone, a budynek jest użytkowany. Organ odwoławczy przychylił się do argumentu zawartego w odwołaniu, dotyczącego zmiany terminu wykonania nakazanego obowiązku. Uznał, że czas, jaki by pozostał zobowiązanemu do wykonania nakazanego obowiązku, byłby niewystarczający do wykonania nakazanych obowiązków w sposób należyty i dlatego w tym zakresie zreformował rozstrzygnięcie organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania o rozgraniczenie działek, ponieważ wynik tamtego postępowania nie ma żadnego wpływu na postępowanie prowadzone w sprawie doprowadzenia budynku stodoły do stanu zgodnego z prawem. Nawet w przypadku ewentualnego ustalenia granicy zgodnie z opinią biegłego sądowego, zachodnia ściana przedmiotowego obiektu budowlanego jako drewniana, nie spełniałaby więc wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego i zachodziłyby przesłanki do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skargę na powyższą decyzjęj wniósł A. B.. Wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia toczącego się postępowania rozgraniczeniowego oraz o przedłużenia do 1 roku wyznaczonego w zaskarżonej decyzji terminu wykonania określonych w decyzji robót budowlanych. Skarżący podniósł, że w wyznaczonym, zbyt krótkim czasie, nie jest w stanie zakupić materiałów budowlanych i zapłacić za robociznę. Powołał się przy tym na swoją trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie podzielił stanowiska skarżącego i uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wojewódzki, oceniając odmowę zawieszenia postępowania przez organ II instancji, podzielił pogląd tego organu, że nawet w razie ustalenia przebiegu spornej granicy według twierdzeń skarżącego i tak zachodziła konieczność doprowadzenia przedmiotowej stodoły do stanu zgodnego z prawem z uwagi na niespełniającą wymogów ochrony przeciwpożarowej zachodnią, drewnianą ścianę tej stodoły. Dodał, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek dokonania na swój koszt nakazanych w decyzji obowiązków. Dlatego też kwestia rozgraniczenia nie stanowiła zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniającego zawieszenie postępowania legalizacyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Odnosząc się do żądania przedłużenia wyznaczonego w zaskarżonej decyzji terminu wykonania określonych w decyzji robót budowlanych Sąd I instancji wyjaśnił, że z uwagi na zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny, sąd ten nie ma możliwości bezpośredniego rozstrzygania sprawy administracyjnej, ani żadnego z wyłaniających się w jego toku zagadnień. Sąd nie może więc rozstrzygać o przedłużeniu wyznaczonego przez organ nadzoru budowlanego terminu. Sąd wojewódzki podzielił również niekwestionowane ustalenia poczynione przez organ nadzoru budowlanego co do wybudowania przedmiotowej stodoły na podstawie pozwolenia na budowę, lecz w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach techniczno-budowlanych, tj. wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W ocenie Sądu prawidłowo zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, mimo nie wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 tej ustawy może mieć miejsce tylko wtedy, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Warunek ten w przypadku przedmiotowego obiektu budowlanego nie został spełniony, bo jego budowa została zakończona przed wszczęciem postępowania. Trafnie też organy nadzoru budowlanego określiły rodzaj robót budowlanych koniecznych w celu doprowadzenia budynku stodoły do stanu zgodnego z prawem. Nakazane czynności w ocenie Sądu wynikają z powołanych w decyzji przepisów § 272 ust. 3, § 232 ust. 4 i ust. 5 i § 235 ust. 1 i ust. 3 warunków technicznych. Oceniając długość terminu określonego w zaskarżonej decyzji dla wykonania nakazanego obowiązku, w kontekście zarzutów skargi o trudności w jego zachowaniu, Sąd wojewódzki uznał, że termin ten jest odpowiedni. Wskazał, że skarżący w toku postępowania nie kwestionował zasadności nałożonych na niego obowiązków, mógł przystąpić do ich wykonania już w dacie wydania decyzji organu I instancji. Uznał zatem, że łączna długość tego terminu (prawie 7 miesięcy), a nawet długość terminu liczonego od daty doręczenia skarżącemu ostatecznej decyzji (prawie 5 miesięcy), była wystarczająca dla zrealizowania nakazanego zakresu robót. Sytuacja materialna skarżącego nie może natomiast być brana pod uwagę w toku postępowania administracyjnego, nieznającego odpowiednika art. 5 Kodeksu cywilnego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 marca 2012 r. wniósł A. B.. Powyższy wyrok zaskarżył w całości i zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) przez przyjęcie, iż wyznaczony termin 30 kwietnia 2012 r. do wykonania nałożonego obowiązku wymiany ściany stodoły - jest odpowiedni, 2. naruszenie przepisów postępowania a to art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zawieszenie niniejszej sprawy do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego toczącego się przed Sądem Rejonowym w K.. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, - zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że skarżący nie jest w stanie w terminie do 30 kwietnia 2012 r. zrealizować nałożonego obowiązku, gdyż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Podniesiono ponadto, że Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu zakończenia toczącej się sprawy o ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami numer [...] i [...]. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła J. B. wnosząc o jej oddalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że tak skonstruowana skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, której podstawą materialnoprawną był art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, organ nałożył na inwestora obowiązki mające na celu doprowadzenia budynku stodoły do stanu zgodnego z prawem poprzez zrealizowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego, ustalając termin wykonania tych obowiązków do dnia 30 kwietnia 2012 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd, iż zarówno termin do złożenia projektu zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, jak i termin do wykonania obowiązków wskazanych w pkt 2 tego przepisu, ma charakter jedynie procesowy, co oznacza, że może być ustalony stosownie do okoliczności sprawy lub zostać wydłużony na żądanie stron (tak m.in. NSA w wyrokach: z dnia 18 września 2013 r. w sprawie II OSK 993/12 oraz z dnia 22 kwietnia 2009 r. w sprawie II OSK 608/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje to również, że organ dysponuje w tym zakresie tzw. luzem administracyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. (tak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 441/06, LEX nr 304161). Powyższe nie oznacza, że termin ten może być ustalany w sposób zupełnie dowolny. Winien on bowiem uwzględniać zakres i charakter robót niezbędnych do wykonania oraz usprawiedliwione interesy stron postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej –prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach ocenił, że wyznaczony inwestorowi termin do dnia 30 kwietnia 2012 r. jest terminem odpowiednim do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Należy przy tym podkreślić, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że organ drugiej instancji udzielił skarżącemu 5-cio miesięcznego terminu do wykonania robót, przy czym skarżący w odwołaniu nie kwestionował ich zakresu, co oznacza, że co najmniej od daty doręczenia mu decyzji organu pierwszej instancji winien liczyć się z koniecznością ich wykonania. To oznacza, że termin ten przedłużył się de facto o kolejne 1,5 miesiąca (z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzja organu pierwszej instancji została skarżącemu doręczona w dniu 12 października 2011 r.). Powyższe oznacza, że omawiany termin był terminem odpowiednim, uwzględniającym zarówno zakres robót, możliwości techniczne ich wykonania, w tym przy tym również porę roku oraz interesy pozostałych stron postępowania, to jest przede wszystkim interesy J. B. – właścicielki sąsiedniej nieruchomości, w zbliżeniu do granicy której obiekt skarżącego został zrealizowany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu. Bez znaczenia przy tym pozostaje sytuacja materialna skarżącego. Bez względu na prawdziwość jego twierdzeń (które kwestionuje uczestniczka postępowania) co do trudnej sytuacji materialnej należy podkreślić za Sądem pierwszej instancji, że te ostatnie mogłyby być oceniane jedynie jako ewentualne naruszenie zasad współżycia społecznego, które jednak nie mają zastosowania w postępowaniu ani administracyjnym, ani sądowoadministracyjnym. Nietrafny jest także zarzut skarżącego kasacyjnie co do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania o rozgraniczenie. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Skarga kasacyjna powinna wskazywać dokładnie jednostkę redakcyjną przepisu i być sformułowana w taki sposób, by nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Sądowi nie wolno bowiem samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślać czy też w inny sposób korygować (por.: wyrok NSA z 30 marca 2004 r., sygn. akt GSK 10/04, Mon. Prawn. 2004, nr 9, poz. 392). Tymczasem wskazany wyżej zarzut, mimo że został zakwalifikowany przez autora skargi kasacyjnej jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie wskazuje ani w petitum, ani w jego uzasadnieniu na to, jaki ewentualnie wpływ na wynik sprawy mogłoby mieć powyższe uchybienie. Natomiast Sąd pierwszej instancji ocenił, że sprawa o rozgraniczenie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia zarówno Sądu, jak i organów administracji (co legło u podstaw oddalenia przez Sąd wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego), albowiem nawet gdyby granica nieruchomości przebiegała zgodnie z twierdzeniami skarżącego, to i tak usytuowanie budynku ścianą drewnianą, niespełniającą wymogów ochrony przeciwpożarowej, obligowałoby organ do nałożenia przedmiotowych obowiązków. Skarżący nie zakwestionował skutecznie powyższego ustalenia Sądu. Dodatkowo wskazać należy, że art. 77 § 1 k.p.a., który – w ocenie skarżącego kasacyjnie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji, nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżący kasacyjnie nie wskazał, jakich dowodów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego nie wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sądu Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku ustanowionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii