I OSK 2920/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M., K. M., E. G. i M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 308/19 w sprawie ze sprzeciwu K. M., K. M., E. G. i M. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego w związku z przejściem z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 308/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości sprzeciw K. M., K. M., E. G. i M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego w związku z przejściem z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku K. M., K. M., E. G. i M. G. jako podstawy kasacyjne wskazali na naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a.") przez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych w sprzeciwie, nierozważenie wszystkich zarzutów sprzeciwu, niezbadanie z urzędu, czy istnieją powody wzruszenia zaskarżonego aktu, które mogły zostać pominięte w sprzeciwie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 151a § 2 p.p.s.a. przez niezasadne zastosowanie oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. przez niezasadne niezastosowanie z uwagi na pominięcie zaistniałych naruszeń prawa procesowego i materialnego w zaskarżonej decyzji Wojewody [...], czym doprowadzono do oddalenia sprzeciwu w całości, mimo jego zasadności, pośrednio przez nieprawidłową wykładnię art. 138 § 2 w zw. z art. 15 i art. 136 k.p.a.; 2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez uznanie, że: a) zaskarżona decyzja nie narusza art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, dalej "u.g.n.") przez jego pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy; b) prawidłowo dokonuje wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, dalej "rozporządzenie") w zw. z art. 134 ust. 4 u.g.n., mimo że wykładnia ta nie jest prawidłowa; c) na podstawie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 112 – 121 u.g.n., a w szczególności w zw. z art. 118 ust. 1 u.g.n., możliwe jest wydanie decyzji kasacyjnej przez organ drugiej instancji, nawet jeśli w toku postępowania rozprawa administracyjna się odbyła, powołując się na konieczność przeprowadzenia kolejnych rozpraw po sporządzeniu każdego kolejnego operatu, mimo że nie wynika to wprost z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z zaskarżoną decyzją oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał, w jaki sposób dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości przy sporządzeniu operatu szacunkowego wskazywały wprost na sprzeczność z przepisami prawa lub z innymi dowodami, które przekreślają jego wiarygodność dowodową oraz jakie błędy popełnił autor tego operatu. Zdaniem skarżących, ocena dokonana przez biegłego, że nie jest możliwe określenie wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych nie może być weryfikowana przez organ odwoławczy, gdyż jest to już "merytoryczna dyskusja" z operatem. Organ nie może dokonywać weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań, właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Oceny takiej może jedynie dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zgodnie z przytoczonym w podstawie kasacyjnej art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (wydać tzw. decyzję kasacyjną) w przypadku spełnienia łącznie dwóch przesłanek, po pierwsze, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz w powiązaniu z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w którym mieści się przeprowadzenie postępowania dowodowego. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 517/17, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1657/15, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny istnienia przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., słusznie podzielił zaprezentowane w niej stanowisko. Sąd podkreślił, że w decyzji tej organ udowodnił, w jakim zakresie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy i że zakres ten ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co stanowi obligatoryjny element takiej decyzji. Również uzasadnił, dlaczego nie przeprowadził we własnym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. oraz niezbędnego postępowania wyjaśniającego (art. 136 § 2-4 k.p.a.). Wykazał, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie, ponieważ został sporządzony niezgodnie z przepisami prawa. Na potwierdzenie powyższego organ wskazał przede wszystkim na naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 134 ust. 4 u.g.n., polegające na błędnym doborze materiału porównawczego w postaci dokonania wyceny w oparciu o transakcje nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym wielorodzinnym z udziałem przeznaczenia pod drogi publiczne zamiast analizy rynku nieruchomości o funkcji drogowej. Uchybienie to miało fundamentalne znaczenie, gdyż w istocie spowodowało uwzględnienie przeznaczenia działki nr [...] przed podziałem, a nie przeznaczenia wydzielonych w drodze podziału działek drogowych nr [...] i nr [...]. Z tego powodu organ prawidłowo wskazał na konieczność sporządzenia nowego operatu, co leży w kompetencji organu pierwszej instancji i wyklucza tym samym dokonanie jego poprawy na etapie postępowania odwoławczego w ramach postępowania wyjaśniającego. Powyższa ocena operatu szacunkowego dokonana przez organ odwoławczy – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – nie stanowiła merytorycznej jego oceny, do której upoważniona jest organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Organ nie wkraczał bowiem w obszar wyznaczony wiadomościami specjalistycznymi rzeczoznawcy majątkowego, lecz dokonał jedynie oceny tego operatu przez pryzmat jego zgodności z przepisami prawa, do czego jest w pełni upoważniony. Zakwestionowanie bowiem operatu szacunkowego przez organ w wyjątkowych i oczywistych wypadkach jest dopuszczalne, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1448/16, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowani są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Dotyczy to podejścia, metody, jak i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ rozpoznający sprawę ma prawo i obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownym przepisem, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Z tych przyczyn nie może odnieść oczekiwanego skutku podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 151a p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 15 i art. 136 k.p.a., bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji kasacyjnej, co skutkowało oddaleniem sprzeciwu. Nie zasługuje także na uwzględnienie podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia prawa materialnego, bowiem sprowadza się ona w istocie do podważenia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny sporządzonego operatu szacunkowego (art. 157 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 134 ust. 4 u.g.n.), do której Sąd odniósł się już na etapie badania pierwszej podstawy kasacyjnej. Oparty na nieusprawiedliwionych podstawach jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który wskazuje zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. A zatem uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie oraz pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Bezzasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się do wszystkich zarzutów sprzeciwu, bowiem wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w sprzeciwie, jeśli argumentacja Sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.