II SA/Go 388/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi L.C. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy indywidualnego systemu oczyszczania ścieków uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...]r. nr [...]. UZASADNIENIE W dniu 29 maja 2020 r. L.C. zgłosił do Starosty zamiar wykonania robót budowlanych, niewymagających pozwolenia na budowę, dotyczący budowy indywidualnego systemu oczyszczania ścieków [...], o wydajności do 1,2 m3 napowierzchniowym systemem rozsączania dla potrzeb budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...]. Starosta decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako p.b.) wniósł sprzeciw wobec wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem, ponieważ zamierzona budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przedmiotowa działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który został zatwierdzony uchwałą nr X/76/2011 Rady Gminy z dnia 30 maja 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...]. Działka o nr ewid. [...], zgodnie z załącznikiem do ww. uchwały, leży na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem "1MN" – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W rozdziale 2 – dotyczącym ustaleń dla całego obszaru objętego planem, w § 10 ust. 3 pkt 1 i 2 ww. uchwały, określającym ustalenia w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych obowiązuje odprowadzanie ścieków sanitarnych wyłącznie siecią kanalizacji sanitarnej z zastrzeżeniem pkt 2, w którym dopuszcza się do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej odprowadzanie ścieków wyłącznie do szczelnych zbiorników bezodpływowych. Z tego względu zdaniem organu zgłoszenie obejmujące zamiar budowy indywidualnego systemu oczyszczania ścieków jest niezgodne z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto organ wskazał, że inwestor do przedmiotowego zgłoszenia nie dołączył badań geologicznych w miejscu sporządzonej przez geologa IV lub V kategorii kwalifikacji a także na mapie inwestycji nie wskazał zasilania elektrycznego (przyłącza elektrycznego), które jest wymagane do prawidłowego funkcjonowania tego typu oczyszczalni (zasilanie pompy mechanicznej). Organ podał, że odstąpił od wydania postanowienia w celu uzupełnienia zgłoszenia, z uwagi na wniesiony sprzeciw. Takie zgłoszenie, nawet po jego uzupełnieniu, musi zakończyć się sprzeciwem. W odwołaniu od tej decyzji L.C. odwołując się do treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 – dalej u.cz.p.g.) podniósł, że interpretacja zapisów planu zagospodarowania przestrzennego jest nieuprawniona i prowadzi do naruszenia prawa własności. Nie można bowiem narzucać inwestorowi rozwiązań w zakresie sposobu odprowadzania ścieków, jeżeli proponowane przez niego metody nie są sprzeczne z prawem i normami. Inwestor wskazał, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków podyktowana jest brakiem sieci kanalizacyjnej oraz brakiem określenia terminu jej powstania. Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest sprawdzenie zgodności zamierzenia z warunkami określonymi w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bez względu na to, czy jego zapisy mogą kolidować z rozwiązaniami przyjętymi w ustawach. Dopóki takie zapisy obowiązują to zarówno inwestor i organ architektoniczno-budowalny ma obowiązek ich przestrzegania. Organ wskazał, że w § 10 ust. 3 przedmiotowego planu zagospodarowania ustalono, że w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych obowiązuje: 1) odprowadzanie ścieków sanitarnych wyłącznie siecią kanalizacji sanitarnej, z zastrzeżeniem pkt 2; 2) do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej dopuszcza się odprowadzenie ścieków wyłącznie do szczelnych zbiorników bezodpływowych. Wojewoda zwrócił uwagę na użycie w treści cyt. przepisu słowa "wyłącznie" Tka konstrukcja przepisu prawa oznacza, że normotwórca nie dopuszcza innych rozwiązań niż określone w tym przepisie. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł L.C. Inwestor wskazał, że nie zgadza się z decyzją, gdyż w sytuacji wadliwej gospodarki ściekowej, system prawa ma ułatwiać neutralizację ścieków w miejscach, gdzie nie ma zbiorowej kanalizacji, a nie utrudniać. Skarżący ponownie odwołał się do treści art. 5 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g. i wskazał, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków podyktowana jest brakiem sieci kanalizacyjnej oraz brakiem określenia terminu jej powstania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Przedmiot sądowej kontroli stanowi decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy indywidualnego sytemu oczyszczania ścieków [...], o wydajności do 1,2 m3 napowierzchniowym systemem rozsączania dla potrzeb budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości [...]. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. właściwy organ wnosi sprzeciw do zgłoszenia, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Podstawą do wniesienia sprzeciwu było przyjęcie, że objęty zgłoszeniem zamiar budowy indywidualnego systemu oczyszczania ścieków jest niezgodny z zapisami obowiązującego miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego, który w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych wprowadził obowiązek odprowadzanie ścieków sanitarnych wyłącznie siecią kanalizacji sanitarnej, z zastrzeżeniem, że do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej dopuszcza się odprowadzenie ścieków wyłącznie do szczelnych zbiorników bezodpływowych (§ 10 ust. 3). Wskazać trzeba, że organ administracji dokonując oceny zgodności zamierzenia budowlanego z postanowieniami planu miejscowego, w sposób nieuprawniony ograniczył się jedynie do bezpośredniego porównania rozwiązań zawartych w zgłoszeniu z założeniami przyjętymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem, jak to wynika z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej jako ustawa o planowaniu, władztwo planistyczne, pod pojęciem którego rozumie się kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na terenie gminy należy do gminy. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie oznacza jednak, iż sposób i tryb kształtowania ładu przestrzennego pozostawiony został wyłącznemu uznaniu gminy. Nie można zapominać, iż uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jak to wynika z treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jest źródłem prawa. Jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym – do obszaru gminy. Uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia innych aktów prawnych powszechnie obowiązujących, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych (vide wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 września 2009 r., II SA/Łd 814/07,www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, poszanowanie takie oznacza, iż wykładnia przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji należy odwołać się do regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.cz.pg. Przepis ten stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje lub jej budowa jest techniczne lub ekonomicznie nieuzasadniona – wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w 1) zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych, 2) przydomową oczyszczalnię ścieków. Przy czym oba te urządzenia muszą spełniać wymagania określone w przepisach odrębnych. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że niedopuszczenie przez lokalnego pracodawcę w planie zagospodarowania przestrzennego budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, na które ustawodawca zezwala, pod warunkiem spełnienia określonych technicznych wymogów nie da się pogodzić z racjonalnością stosowania prawa i jego funkcją (celem), którym jest, jeżeli chodzi o przepisy z dziedziny planowania przestrzennego, zapewnienie możliwości realizacji inwestycji z uwzględnieniem ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia, walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (vide: orzeczenia NSA z dnia: 14 czerwca 2012 r., II OSK 472/11; z 3 października 2008 r., II OSK 1115/07; z 23 lipca 2009 r., II OSK 1221/08; z 3 grudnia 2009 r., II OSK 1894/08; z 9 czerwca 2010 r., II OSK 953/09, z 27 stycznia 2011 r., II OSK 83/10; z dnia 13 stycznia 2017 r., II OSK 1092/15, z 3 października 2017 r., II OSK 2367/16, wyrok NSA z 22 stycznia 2018 r., II OSK 1301/17, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się również, że określenie w m.p.z.p., iż na danym terenie przewidziano budownictwo mieszkaniowe, zaś do czasu docelowego rozwiązania gospodarki ściekowej poprzez budowę kanalizacji, ustalono możliwość budowy zbiorników bezodpływowych, nie może przesądzić o tym, że inwestorzy nie mają prawa do budowy technicznie odpowiedniej i w korzystniejszy sposób zapewniającej wymogi ekologii inwestycji, polegającej na budowie urządzeń stanowiących przydomowe oczyszczalnie ścieków. Ustawodawca przewidział bowiem dwie równorzędne możliwości wykonania obowiązku spoczywającego na właścicielu nieruchomości, który nie ma możliwości podłączenia swojej zabudowy do zbiorczej sieci kanalizacji sanitarnej, z założeniem, że odprowadzanie ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków może odbywać się jedynie warunkowo, po spełnieniu odrębnych wymagań (zob. wyrok WSA w Krakowie z 18 maja 2017 r., II SA/Kr 231/17, wyrok WSA w Krakowie z 25 października 2017 r., II SA/Kr 853/17, CBOSA). Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być rozumiane w sposób sprzeczny z treścią przepisów ustawowych, a więc nie mogą eliminować regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., II OSK 1734/16, CBOSA). Wskazać trzeba, że z wyjaśnień skarżącego, które nie zostały zakwestionowane przez organ wynika, że skarżący nie posiada w chwili obecnej możliwości podłączenia swojej działki do kanalizacji zbiorczej i nie sposób określić w sposób precyzyjny terminu w którym to będzie możliwe. W konsekwencji zapisy planu zagospodarowania przestrzennego pozbawiają skarżącego możliwości skorzystania z ustawowego uprawnienia do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków (art. 5 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g.). W orzecznictwie zwrócono uwagę, że plany inwestycyjne gminy odnośnie wybudowania na danym terenie sieci kanalizacyjnej nie mogą wyłączyć uprawnienia właściciela nieruchomości do budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Sam fakt planowania przez gminę budowy kanalizacji pozostaje bez wpływu na zakres uprawnień właściciela w przedmiocie wyboru formy odprowadzania ścieków w postaci oczyszczalni. Dopiero realne istnienie kanalizacji może wyłączyć prawa właściciela w tym zakresie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 14 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 49/10, CBOSA). Jak już wyżej wskazano przepisy planu miejscowego stanowią jedno ze źródeł systemu obowiązującego prawa i winny być interpretowane w zgodzie z przepisami innych aktów prawnych, w tym z przepisami powszechnie obowiązujących aktów prawnych wyższego rzędu - ustaw. Interpretacja przepisów prawa miejscowego nie może być dokonywana w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Stosowanie prawa zgodnie z wykładnią systemową powinno się odbywać w sposób, który zapewnia spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2017 r., II SA/Kr, II SA/Kr 231/17, CBOSA). Zdaniem Sądu przeprowadzona przez organy administracji publicznej wykładnia § 10 ust. 3 pkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może zatem abstrahować od faktu, że ustawodawca w przypadku braku sieci kanalizacyjnej przyznał właścicielowi nieruchomości prawo wyboru, czy wyposaży swoją nieruchomość w zbiornik bezodpływowy czy przydomową oczyszczalnię ścieków, a ponadto, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zakazu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków do czasu podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Z powyższych względów dynamiczna, funkcjonalna wykładnia § 10 ust. 3 pkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględniająca uzasadnione interesy inwestora, winna doprowadzić do wniosku, że zamiar budowy indywidualnego systemu oczyszczania ścieków wobec braku możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr X/76/2011 Rady Gminy z dnia 30 maja 2011 r., a zatem wniesienie sprzeciwu nie znajduje podstaw (vide: wyroki NSA z 13 stycznia 2017 r., II OSK 1092/15, wyrok NSA z 13 czerwca 2018 r., II OSK 1734/16, wyrok w Łodzi z 14 listopada 2019 r., II SA/Łd 625/19, wyrok WSA w Opolu z 7 lipca 2020 r., II SA/Op 16/20 CBOSA). W konsekwencji w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organy dokonały wadliwej wykładni § 10 ust. 3 planu miejscowego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g., co w rezultacie skutkowało naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. przez jego nieuzasadnione zastosowanie wobec dokonanego przez skarżącego zgłoszenia zamiaru wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków. Stwierdzone naruszenie prawa materialnego niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy zobowiązane będą uwzględnić poczynione rozważania. ----------------------- # 2