I SA/Kr 739/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Urszula Zięba, Sędzia WSA Grzegorz Klimek, Sędzia WSA Michał Niedźwiedź (spr.), po rozpoznaniu 7 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 21 kwietnia 2022 r., nr UP-306/2022 w przedmiocie umorzenia odsetek od niezapłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE 1.1. Z. H. – nazywany dalej "Skarżącym", pismem z 15 października 2021 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie odsetek od nieopłaconych składek z powodu trudnej sytuacji finansowej. 1.2. Decyzją z 25 stycznia 2022 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił uwzględnienia wniosku strony. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2, 3, 3a oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.; dalej jako "u.s.u.s.") w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141 poz. 1365; dalej jako "Rozporządzenie"). 1.3. Na skutek złożenia przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z 21 kwietnia 2022 r. (nr 070000/71/106034/2022; UP-306/2022), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W motywach decyzji organ stwierdził, że w jego ocenie, nie wystąpiła żadna z przesłanek wyrażonych w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Przy czym w zakresie przesłanki wymienionej w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. organ wyjaśnił, że jakkolwiek Skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, otrzymuje dochody z tytułu świadczenia emerytalnego w wysokości 2.707,10 brutto. Dalej, odwołując się do art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia organ wyjaśnił, że może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Również w tym zakresie organ nie dostrzegł podstaw, aby stwierdzić wystąpienie którejkolwiek z przywołanych przesłanek. W przypadku ostatniej z nich organ wskazał, że jakkolwiek dostrzega, iż Skarżący ma 72 lata, jest przewlekle chory i został uznany za niezdolnego do pracy – niemniej jednak skoro otrzymuje świadczenie emerytalne, może ono stanowić źródło sukcesywnej spray zadłużenia względem Zakładu. Rozpatrując przesłankę pozostawania przez wnioskodawcę w niedostatku, organ zwrócił uwagę, że zgodnie z minimum socjalnym ogłoszonym w marcu 2022 r., wynosi ono dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego 1.340,55 zł. Tymczasem Skarżący otrzymuje świadczenie emerytalne w kwocie 2.428,46 zł netto, czyli po potrąceniu egzekucyjnym pozostaje mu 1.751,69 zł. Stąd też Skarżący nie pozostaje w stanie ubóstwa i nie kwalifikuje się do udzielenia pomocy społecznej. Organ wskazał przy tym, że według Skarżącego na jego wydatki składają się miesięczne opłaty (500 zł), opłaty eksploatacyjne (500 zł), koszty związane z leczeniem (600 zł) oraz inne (500 zł). Organ nie uwzględnił w stałych kosztach wydatków ponoszonych w każdym gospodarstwie domowym, takich jak zakup jedzenia, ubrań, środków higienicznych. Końcowo wskazał, że deklarowane wydatki przekraczają dochody z tytułu świadczenia emerytalnego. 2.1. W skardze wywiedzionej przez Skarżącego od powyższej decyzji podniesiono zarzuty naruszenia: - art. 7, art. 75 i art. 77 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych czynności dowodowych oraz brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy; - art. 8 k.p.a. poprze jednostronną i subiektywną ocenę materiału dowodowego sprawy; - art. 28 u.s.u.s. poprzez jego wadliwe zastosowanie. 2.2. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz umorzenie odsetek od zadłużenia. 2.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 3.1. Skarga okazała się zasadna, dlatego została uwzględniona. 3.2. Na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, w myśl którego to należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, że w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, zaś w świetle § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego ustawodawca dał mu taką możliwość w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślić przy tym należy, że w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. – zawierającym delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad umarzania takich należności – ustawodawca doprecyzował, iż przy określaniu przesłanek mających uzasadniać umorzenie, należy wziąć pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s., który dotyczy umorzenia składek ubezpieczonych będących jednocześnie ich płatnikami, wynika zatem, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Z tego powodu w § 3 ust. 1 Rozporządzenia przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że przy umarzaniu nieopłaconych przez nich należności nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej (por. wyroki NSA: z 21 maja 2009 r., II GSK 1045/08; z 21 stycznia 2009 r., II GSK 650/08; z 25 sierpnia 2010 r., II GSK 724/09; z 19 lutego 2015 r., II GSK 2366/13; z 9 kwietnia 2015 r., II GSK 406/14). 3.3. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd miał również na uwadze, że przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. zarówno przepis ust. 2 jak i ust. 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, że regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje zatem organowi. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania wskazanej ulgi. Podkreślić jednak należy, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym ZUS obowiązany jest do wnikliwej i rzetelnej analizy całokształtu okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero tak przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Tym samym, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy składki (odsetki) powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który, jak zaznaczono powyżej, może je umorzyć ale nie musi. W orzecznictwie wskazuje się jednak, że decyzja taka podlega jednak pełnej kontroli sądowej. Ustawodawca nie pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych całkowitej swobody, co do wyboru rozstrzygnięcia, ani też nie zezwolił na dowolność. Swoboda wyboru rozstrzygnięcia zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., II GSK 1807/14). Ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i interes publiczny. W sprawach dotyczących umorzenia składek konieczne jest także stosowanie zasady zawartej w art. 7 k.p.a. in fine, ustanawiającej obowiązek uwzględnienia przy orzekaniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela. Zatem w sprawach dotyczących umorzenia składek interes społeczny nie może być rozumiany wąsko, wyłącznie jako dbałość o finanse ubezpieczeń społecznych (por. wyrok NSA z 21 lutego 2007 r., II GSK 301/06). Użyty w art. 28 ust. 1 i ust. 3a zwrot "składki mogą być umarzane" w sytuacjach określonych w tych przepisach należy rozumieć jako sprecyzowanie uprawnienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do umorzenia składek, z którego wynika przede wszystkim, że w innych sytuacjach Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma prawa składek umarzać. Jednak ustalenie istnienia przesłanek umorzenia określonych w ustawie lub rozporządzeniu nie pozwala na podjęcie decyzji odmownej z powołaniem się wyłącznie na uznanie administracyjne, bowiem każde takie rozstrzygnięcie podjęte bez wnikliwej analizy obu omawianych interesów będzie naruszać art. 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., II GSK 1807/14). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. wyroki NSA z 25 czerwca 2003 r., III SA 3118/01, POP 2004/4/77; z 20 marca 2007 r., II GSK 345/06; z 21 maja 2009 r., II GSK 1045/08; z 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14). Jeżeli z ustalonych okoliczności wynika, że opłacenie należności z tytułu składek pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie umorzenia składek (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2010 r., II GSK 349/09). 3.4. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznanej sprawy Sąd zauważa, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie ZUS rutynowo i pobieżnie potraktował aktualną sytuację materialną i zdrowotną Skarżącego w kontekście art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz § 3 pkt 1 Rozporządzenia. A właśnie to te okoliczności, związane ze szczególną sytuacją, zwłaszcza zdrowotną i majątkową Skarżącego, które uniemożliwiają spłatę zadłużenia powinny być traktowane pierwszoplanowo przy rozstrzyganiu o umorzeniu należności z tytułu składek. Oceniając zasadność stanowiska organu należy wskazać, że z normatywnej zasady, że należności z tytułu składek mogą być umarzane, wynika, że obowiązkiem organu jest - niezależnie od tego czy podejmuje pozytywną albo negatywną decyzję w tym przedmiocie - dokładnie przeanalizować sytuację majątkową (finansową), zdrowotną oraz rodzinną strony oraz wyjaśnić na czym opiera się prognoza (założenie), że zaległe składki zostaną w przyszłości uregulowane (bądź nie). W sytuacji, kiedy organ odmawia umorzenia należności, to jego obowiązkiem jest wskazać wyraźnie, co jest podstawą prognozy, że należność będzie przez zobowiązanego uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie. Wyjaśnienia w tym zakresie są niezbędne, nie tylko z uwagi na konstrukcję art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., ale również ze względu na wymagania stawiane przez przepisy k.p.a. (określone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80). Tymczasem analizując sytuację majątkową Skarżącego organ poprzestał na prostym zestawieniu wskaźnika minimum egzystencji na 2021 r. z kwotą pozostałą wnioskodawcy po potrąceniu egzekucyjnym. W konsekwencji organ przyjął, że skoro Skarżący ostatecznie dysponuje kwotą 1.751,69 zł, podczas gdy minimum socjalne dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego wynosi 1.340,55 zł – Skarżący nie pozostaje w stanie ubóstwa. Podczas gdy omawiana instytucja służy wsparciu osób w zupełnie wyjątkowych okolicznościach. Rzecz w tym, że przy rozważaniu przesłanek umorzenia zaległych składek trzeba zawsze oceniać, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego przy uwzględnieniu stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Przy ocenie zaistnienia omawianej przesłanki organ administracji powinien rozważyć zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Sam zaś wskaźnik minimum socjalnego nie powinien mieć w tym zakresie decydującego znaczenia, a tak właśnie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W tym zakresie zadaniem organu jest uwzględnienie racjonalnych potrzeb wnioskodawcy, które mogą różnić się w zależności od sytuacji życiowej. Inaczej bowiem kształtują się potrzeby osoby samotnej, w podeszłym wieku i chorej, inaczej zaś wyglądają rzeczywiste i uzasadnione potrzeby osoby w średnim wieku, która pozostaje w zdrowiu i wciąż może być aktywnym uczestnikiem życia gospodarczego. Organ nie może zatem poprzestać na odniesieniu się do wspomnianego wskaźnika, ten bowiem nie oddaje w pełni zakresu niezbędnych potrzeb życiowych wnioskodawcy. Równie chybione jest stwierdzenie organu, że skoro nie Skarżący nie kwalifikuje się do uzyskania pomocy społecznej, oznacza to, że nie pozostaje w stanie ubóstwa i nie ma podstaw do stwierdzenia, że wyegzekwowanie zaległości pozbawi stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. Przede wszystkim argumentacja organu prowadzi do wniosku, że instytucja umorzenia dostępna jest jedynie tym osobom, które z takiej pomocy muszą korzystać. Ponadto organ odwołuje się w jej ramach do niezbędnych potrzeb bytowych Skarżącego, chociaż nie ustalił co się na nie składa i w jaki sposób Skarżący może je zaspokoić. Z motywów kontrolowanej decyzji wynika wprawdzie, że organ przywołał zestawienie ponoszonych przez Skarżącego wydatków, jednak ich ocena została sprowadzona do nic nie wnoszącego stwierdzenia, iż przekraczają one uzyskiwane przez niego dochody z tytułu świadczenia emerytalnego. Oznacza to że organ nie ustalił w jaki sposób kształtują się wydatki Skarżącego, ani jaki jest zakres jego niezbędnych potrzeb. Należy wreszcie wskazać, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności organ, ustalając sytuację majątkową dłużnika, winien porównać stwierdzoną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać jego dochody, które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. Trzeba ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy jest ona w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania. Rzeczą organu było zatem ustalenie, czy na poziomie aktualnego budżetu domowego możliwe jest realne wywiązanie się Skarżącej ze zobowiązania wobec ZUS i czy spłata zaległości nie zagrozi w istocie Jej egzystencji, co ma znaczenie z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia. 3.5. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organ naruszył art. 28 ust. 3b u.s.o.s. oraz § 3 pkt 1 Rozporządzenie nazbyt wąsko wykładając przesłanki warunkujące umorzenie zaległości. Równocześnie organ nie poddał wyczerpującej ocenie zebranego materiału dowodowego ani nie zbadał wszechstronnie stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 tej ustawy. 3.6. Ponownie rozpoznając sprawę organ oceni sytuację materialną, zdrowotną i rodzinną Skarżącego pod kątem możliwości spłaty przez niego zadłużenia bez uszczerbku dla zaspokojenia jego podstawowych potrzeb życiowych z uwzględnieniem przedstawionej powyżej wykładni. Uzupełni przy tym materiał dowodowy sprawy i wszechstronnie go rozważy, a wnioski przedstawi w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymagania art. 107 § 3 k.p.a. 3.7. Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 327).