II OSK 940/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. F., J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 947/13 w sprawie ze skargi S. F., J. F. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 947/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. F. i J. F. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 30 września 2011 r. na działce S. F. i J. F. nr [...] obr. [...] przy ul. R. [...] w K. ustalono, że znajdujący się w północno-zachodnim narożniku działki budynek gospodarczy (gołębnik) o wymiarach w rzucie poziomym 3,5 m x 4,25 m i wysokości 3,80 m, zrealizowany został bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej. Zgodnie z oświadczeniem inwestorów, budynek ten powstał w latach 1982-1983 r. W oparciu o wyniki kontroli, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiat g. decyzją z dnia [...] października 2012 r., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał J. F. i S. F. rozbiórkę ww. budynku gospodarczego, jako zrealizowanego bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że obiekt będący przedmiotem postępowania powstał przed 1995 r., zatem zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. samowola budowlana powinna być oceniana według przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Odwołując się do treści art. 37 i art. 40 ostatnio powołanej ustawy, organ zbadał obligatoryjne przesłanki nakazu rozbiórki określone art. 37 ustawy z 1974 r. W tym celu dokonano analizy wypisów z planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na przestrzeni lat 1977-2003. W wyniku tej analizy ustalono, że przedmiotowa budowa nie jest zgodna z ustaleniami żadnego z planów miejscowych, a ponadto, że aktualnie działka skarżących nie podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. powinien być interpretowany w taki sposób, aby na jego postawie możliwa była eliminacja samowoli budowlanej powstałej przed laty, ale jednocześnie pozostającej w kolizji z obecnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym. Organ stwierdził, że zawarte w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane odesłanie do przepisów dotychczasowych odnosi się wyłącznie do ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie zaś do poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu planowania przestrzennego. Zawarte zaś w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974 r. sformułowanie, ujęte w czasie teraźniejszym, może być rozumiane jako wymóg dokonania oceny zgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie wydawania decyzji. Organ powinien zatem zbadać zgodność budowy z przepisami budowlanymi z okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym z daty podejmowania decyzji. Przez przepisy o planowaniu przestrzennym należy obecnie rozumieć aktualnie obowiązujący plan miejscowy, a w razie jego braku – decyzję o warunkach zabudowy. Oznacza to, że zastosowanie w takim przypadku znajdzie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która przy braku miejscowego planu nakazuje uzyskać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie ustawiono, że decyzja taka na rzecz inwestorów nie została wydana. Oddalając skargę skarżących na decyzję z [..] maja 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocenę organów odnoszącą się do zasadności nakazu rozbiórki obiektu w całości podzielił. W świetle dokonanych ustaleń wskazujących, że dla obszaru, na którym znajduje się przedmiotowy budynek gospodarczy, wybudowany przed 1 stycznia 1995 r., nie obowiązuje aktualnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś poprzednio obowiązujące plany nie przewidywały budowy tego rodzaju obiektów, PINB zasadnie wezwał skarżących do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w celu ustalenia zgodności popełnionej samowoli budowlanej z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyznaczając 7- dniowy termin do złożenia żądanego dokumentu. Przedstawienie organowi nadzoru decyzji o warunkach zabudowy jest warunkiem niezbędnym dla ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej, zaś uzyskanie takiej decyzji obciąża ten podmiot, który podjął działania wbrew obowiązującym przepisom. Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie skarżący decyzji o warunkach zabudowy nie przedłożyli, a ponadto, jak ustalił organ I instancji, nie złożyli nawet wniosku o wydanie takiej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż wyznaczony im termin nie był wystarczający na przedłożenie organowi ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla nielegalnie wybudowanego budynku gospodarczego Sąd podkreślił, iż inwestorzy nie podjęli żadnych działań w celu uzyskania takiej decyzji, co potwierdził na rozprawie reprezentujący ich pełnomocnik. W tych okolicznościach Sąd uznał, że kontrolowany przez niego nakaz rozbiórki odpowiada prawu. W skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku z dnia 6 grudnia 2013 r. przez J. F. i S. F. skarżący zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji publicznej naruszyły art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wyznaczenie skarżącym do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy terminu nieadekwatnego do czynności, jakie powinni podjąć skarżący w celu uzyskania takiej decyzji, a także czasu niezbędnego na wydanie decyzji i jej uprawomocnienie się. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że termin wyznaczony do przedłożenia przez stronę dokumentów niezbędnych do podjęcia przez organ czynności mających na celu legalizację samowoli budowlanej nie został sztywno zakreślony przez przepisy prawa, pozostawiając organowi możliwość jego ustalenia z uwzględnieniem stopnia skomplikowania sprawy. Podkreślili również, że jeśli z jakiś przyczyn zachowanie terminu stało się niemożliwe, organ posiada możliwość zmiany tego terminu. Z powołanych względów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżących wyznaczonemu z urzędu nieopłaconych w całości kosztów sporządzenia skargi kasacyjnej według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż niezależnie od podstawy prawnej nakazu rozbiórki, tj. art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., czy obecnie obowiązującego art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., nakaz ten musi być poprzedzony czynnościami organu nadzoru budowlanego umożliwiającymi inwestorowi (właścicielowi obiektu) legalizację obiektu wzniesionego w warunkach samowoli. W sytuacji braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym wzniesiony jest obiekt, zgodność z porządkiem planistycznym, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. powinna być wykazana decyzją o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2013 r., II OSK 333/12). W zaskarżonym wyroku na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. trafnie zatem przyjęto, że przepisy o planowaniu należy oceniać według stanu prawnego z chwili orzekania w sprawie samowoli budowlanej, a nie z chwili budowy, a przez przepisy o planowaniu przestrzennym należy rozumieć przepisy obowiązującej obecnie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tejże ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący kasacyjnie nie kwestionują tego, że legalizacja wybudowanego przez nich przed 1 stycznia 1995 r. obiektu na terenie nie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do którego poprzednio obowiązujące plany nie przewidywały budowy tego rodzaju obiektów, uzasadniała ich wezwanie do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w celu ustalenia zgodności popełnionej samowoli budowlanej z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzuty skargi kasacyjnej ograniczają się do kontestowania przez skarżących terminu wyznaczonego przez organ do złożenia decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do tych zarzutów należy wskazać, że z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju wadliwości w rozstrzygnięciu Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził. Zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a., skarżący pomijają to, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. warunkiem uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przepisów postępowania jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aczkolwiek zatem skarżący kasacyjnie mają rację podnosząc, że termin wyznaczony inwestorom do wykazania, że obiekt wzniesiony przez nich bez pozwolenia na budowę spełnia wymogi planowania i zagospodarowania przestrzennego i możliwe jest jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie powinien być zbyt krótki, lecz realny do wykonania nałożonego obowiązku, to należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż okoliczności rozpoznawanej sprawy pozwalały uznać, że wyznaczenie skarżącym 7-dniowego terminu do przedstawienia ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie stanowiło uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena powyższa wiązała się z niekwestionowanym, także w skardze kasacyjnej, ustaleniem, że skarżący nie podjęli jakichkolwiek działań zmierzających do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W tych warunkach argumentacja skarżących, iż wyznaczony im termin był nieodpowiedni, albowiem nieadekwatny do rodzaju czynności, jakie skarżący powinni podjąć w celu uzyskania decyzji, nie mogła odnieść zmierzonego przez nich skutku. Legalizacja samowoli budowlanej jest uprawnieniem, nie obowiązkiem inwestora. Skoro organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie rozbiórki budynku wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej na obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwił skarżącym przedstawienie stosownych dokumentów (decyzji o warunkach zabudowy), zaś skarżący nie podjęli żadnych kroków zmierzających do wywiązania się z nałożonego na nich obowiązku, w tym nie wnieśli o przedłużenie wyznaczonego terminu wykazując, że złożyli do właściwego organu wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to tym samym brak było podstaw do uwzględnienia przez Sąd I instancji złożonej przez nich skargi. W konsekwencji stwierdzić należało, że formułowany w skardze kasacyjnej zarzut dokonania przez Sąd I instancji wadliwej oceny zastosowania w sprawie przez organy nadzoru budowlanego przepisów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.