I OW 109/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Prezydentem Miasta O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku O. D. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym postanawia: wskazać Prezydenta Miasta B. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., wnioskiem z 21 kwietnia 2020 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Prezydentem Miasta O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku O. D. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 23 marca 2020 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. przekazał Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w B. podanie O. D. wraz z przeprowadzonym wywiadem środowiskowym, wskazując na brak swojej właściwości w tej sprawie. Z akt sprawy, a w szczególności wywiadu środowiskowego i oświadczenia strony, wynika, że miejscem jego zamieszkania jest miasto O., w którym zameldowany jest na pobyt czasowy i z którym wiąże plany na przyszłość koncentrując tam swoje interesy życiowe. Strona nie ma stałego adresu zameldowania, a poza czasowym pobytem w zakładzie psychiatrycznym w B. na mocy wyroku Sądu, brak jest związków z Gminą Miejską B.. Skoro zatem strona swoje życie łączy z miastem O., to właśnie Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w O. jest organem właściwym w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na wniosek, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. wniósł o rozstrzygnięcie, że nie jest organem właściwym w tej sprawie. Wskazał, że w dniu 9 marca 2020 r. wpłynął wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 12 lutego 2020 r. w którym zawarto informację, że O. D. przebywa w Wojewódzkim Szpitalu [...] w B. od dnia [...] września 2019 r. Zameldowany był czasowo w O.. Pod ostatnim adresem zameldowania mieści się Internat [...]. Zameldowanie obejmuje okres od [...] stycznia 2018 r. do [...] sierpnia 2020 r. Jak jednak wynika z pisma Kierownika internatu z dnia [...] lipca 2020 r., z uwagi na chorobę O. D., nie jest możliwe jego dalsze mieszkanie w internacie. Zdaniem Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O., internat, w którym posiada zameldowanie na pobyt czasowy O. D. nie spełnia ustawowych przesłanek do zaliczenia go do kategorii lokali mieszkalnych, a tym samym uprawnia do uznania go za osobę bezdomną. W świetle powyższego, rozważenia wymagała regulacja art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Ustalenia związane z miejscem ostatniego zameldowania doprowadziły do informacji o braku stałego adresu zameldowania na terenie Polski. Nie sposób zatem przyjąć, że właściwą w tej sprawie będzie Gmina O.. Podkreślono dodatkowo, że w trakcie pobytu w internacie w O., O. D. pracował jedynie dorywczo, nie figuruje w ZUS O. jako osoba zgłoszona do ubezpieczeń. Nie utrzymuje kontaktów z matką, zamieszkałą w O.. Funkcjonowanie w O. było więc powierzchowne i nie nosiło znamion osiedlenia się na stałe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.) - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (a także o właściwość) o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Prezydentem Miasta O. jest negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania sprawy z wniosku O. D. o przyznanie zasiłku stałego oraz objęcie składką na ubezpieczenie zdrowotne. Dla rozstrzygnięcia powstałego sporu podstawowe znaczenie ma art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz 1507, dalej: u.p.s.) określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach zaś szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, gdy chodzi o świadczenia wymienione m.in. w art. 37 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145). Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. Przez zamiar w szczególności należy rozumieć wolę wewnętrzną, ujawnianą np. w oświadczeniach osoby zainteresowanej. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie może być zakwalifikowany jako miejsce zamieszkania wnioskodawcy w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego Wojewódzki Szpital [...] w B.. Tego rodzaju placówka lecznicza nie jest przeznaczona do zamieszkiwania i nie może stanowić miejsca, w którym osoby przebywają z zamiarem stałego pobytu. Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych pacjentów w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 611). Celem takiej placówki jest prowadzenie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych (art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - Dz. U. z 2020 r. poz. 295, ze zm.). Pobyt osób przebywających w zakładach opieki zdrowotnej ma charakter jedynie czasowy, nawet jeśli pobyt ten jest długotrwały, gdyż związany jest wyłącznie z leczeniem. Placówki takie bez wątpienia nie służą celom mieszkalnym (zob. postanowienia NSA: z 10 marca 2020 r. sygn. akt I OW 226/19, z 13 listopada 2018 r., sygn. akt I OW 125/18 i z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I OW 215/18, a także z 2 września 2009 r. sygn. akt I OW 79/09 oraz z 4 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 103/09). W związku z powyższym, aktualnemu pobytowi wnioskodawcy w zakładzie leczniczym nie można przypisać charakteru stałego, lecz przejściowy. Okoliczności sprawy, zwłaszcza fakt braku zameldowania kiedykolwiek na pobyt stały przebywającego w Polsce od czwartego roku życia O. D., który aktualnie jako 28-latek posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, wymagają uwzględnienia szczególnej sytuacji osobistej ubiegającego się o świadczenie, o której mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s. W orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacje, do których ma zastosowanie powyższa regulacja występują wówczas gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s., choćby wskutek braku mieszkania, niepełnosprawności, niezdolność do pracy z powodu choroby, aktualnego stanu zdrowia, całkowitego uzależnienia egzystencji strony od bieżących świadczeń pomocy społecznej udzielanych w miejscu pobytu (patrz: postanowienie NSA z 30 października 2014 r., sygn. akt I OW 102/14, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy należy dostrzec stan zdrowia wnioskującego o pomoc oraz fakt, że w zamkniętym zakładzie psychiatrycznym został umieszczony w ramach zabezpieczenia na mocy wyroku karnego. Choć deklaruje powrót po zakończonym leczeniu do O., to aktualnie jego sytuacja i warunki egzystencji w B. wymagają reakcji organu świadczącego pomoc społeczną w miejscu pobytu. Powyższe każe obiektywnie przyjąć, iż wnioskodawca, z uwagi na swą osobistą sytuację, nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczeń pomocowych w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 2 u.p.s., a tym samym zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 101 ust. 3 u.p.s. Podkreślenia wymaga, iż wykładnia i zastosowanie przepisów u.p.s. określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej, powinna przede wszystkim uwzględniać zasady pomocy społecznej wymienione w art. 2 ust. 1 u.p.s. (umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), art. 3 ust. 1 u.p.s. (wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka) oraz art. 3 ust. 2 u.p.s. (zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem). Powyższe oznacza, że przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć na względzie, również te okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą wnioskodawcy mogą zaważyć na tym czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej (postanowienie NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I OW 158/12; postanowienie NSA z 18 maja 2017r., sygn. akt I OW 94/17, CBOSA). Podkreślić trzeba, że powyższemu zapatrywaniu nie stoi na przeszkodzie przepis art. 101 ust. 4 u.p.s., bowiem w miejscu pobytu wskazanym na podstawie art. 101 ust. 3 tej ustawy mogą być udzielone: zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy, specjalny zasiłek celowy, opłacanie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę rezygnującą z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad członkiem rodziny, interwencja kryzysowa, schronienie, posiłek, niezbędne ubranie, objęcie osoby bezdomnej indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności, usługi opiekuńcze (w tym specjalistyczne). Skoro zatem wnioskodawca domaga się przyznania zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne, to wnioskowane świadczenie mieści się w powyższej grupie świadczeń. W omawianym przypadku organem właściwym będzie zatem Prezydent Miasta B. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.