II OSK 1048/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 17 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 1191/06 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 1191/06, oddalił skargę [...] S.A. w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta T. na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 30 pkt 1 Uchwały Nr 759/2001 Rady Miasta T. z dnia [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T., dla osiedla [...] (Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. Nr 82, poz. 1615 z dnia 13 listopada 2001r.) orzekł o pobraniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nieruchomości stanowiącej działki Nr [...],[...] i [...] z obr, [...] o łącznej powierzchni [...] ha, zapisanych przed sprzedażą w KW Nr [...], położonej w T. przy ul. [...] i [...], będącej w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. w wysokości [...] złotych, co stanowi 30% wzrostu wartości wskazanej nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T.. Od powyższej decyzji Spółka złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) polegające na wydaniu decyzji po upływie 5 lat od dnia, w którym zmiana planu miejscowego została uchwalona, art. 37 ust. 1 poprzez wyliczenie opłaty w oparciu o wartości nieruchomości odbiegające od rzeczywistych wartości rynkowych przed i po zmianie planu. Ponadto , powołano się na naruszenie art. 36 ust. 4 wskazanej ustawy oraz § 30 Uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru oznaczonego symbolem J91ZP - osiedle [...] w T., będącego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. poprzez ustalenie opłaty w nieprawidłowej wysokości w oparciu o stawkę 30 % zamiast 0 %. Wskazano także na prowadzenie postępowania w sposób rażąco przewlekły i wydanie decyzji z opóźnieniem, co stanowi naruszenie art. 37 ust. 6 niniejszej ustawy. Spółka postawiła także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia, co do którego strona zgłaszała zastrzeżenia oraz nie ustosunkowanie się organu do różnic w oszacowaniach rzeczoznawców majątkowych. Naruszenie art. 107 § 3 kpa polegało w ocenie spółki na pominięciu w uzasadnieniu w decyzji przyczyn, z powodu których organ nie uwzględnił dowodów w postaci dwóch operatów szacunkowych rzeczoznawców majątkowych złożonych przez stronę. Uzasadniając wysunięte zarzuty Spółka wskazała, iż jak wynika z § 30 ust. 2 wskazanej uchwały dla gruntów gminnych lub wykupywanych przez Gminę na realizację celów publicznych i urządzenia infrastruktury technicznej ustalono stawkę w wysokości 0 %. Działki gruntu o numerach [...],[...] i [...] są własnością Gminy Miasta T. i jako takie stanowią mienie komunalne. Spółka jest jedynie ich użytkownikiem wieczystym i z tego tytułu wnosi opłatę na rzecz właściciela co oznacza, iż należało zastosować stawkę zerową, a nie na poziomie 30%. Spółka argumentowała także, że w niniejszej sprawie organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły poprzez doręczenie decyzji po upływie roku od dnia jej podpisania. Pogwałcenie zasady bezzwłoczności, prowadzenie postępowania w sposób przewlekły jak wskazywano narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego oraz przepisy Konstytucji. Wskazano, iż uzyskane przez Spółkę ze sprzedaży nieruchomości środki pieniężne przeznaczone zostały na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej, bowiem Spółka uznała, że w konsekwencji organ odstąpił od naliczania opłaty. Podniesiono również, że wzrost wartości nieruchomości został ustalony na podstawie operatu szacunkowego, w którym ustalanie wartości działki budowlanej nastąpiło bez jej wydzielenia, nie uwzględniono rodzaju i położenia nieruchomości, a także kształtu działek gruntu, oraz stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że uchwałą Rady Miasta T. Nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. dla osiedla [...] ( Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 82, poz. 1615 z dnia 13 listopada 2001r.) zmieniono przeznaczenie nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. z zieleni parkowej i terenów wypoczynkowych na zabudowę wielorodzinną (w odniesieniu do części działki [...] i części działki [...]), układ komunikacyjny - ulica lokalna (w odniesieniu do działki Nr [...]). Część wskazanych działek znajduje się również w obszarze przeznaczonym pod zieleń o funkcji parkowo - rekreacyjnej. Uchwała ta weszła w życie 28 listopada 2001r. co oznacza, iż od tego dnia należy liczyć termin, w którym możliwe jest ustalenie renty planistycznej. Ponieważ spółka sprzedała przysługujące je prawo użytkowania wieczystego niniejszych działek 16 kwietnia 2004 r. to należało przyjąć, iż nastąpiło to przed upływem pięcioletniego okresu, o którym mowa w art. 37 ust. 4 ustawy. Tym samym zarzut wydania decyzji z uchybieniem wskazanego terminu uznano za nieuprawniony. Organ odwoławczy zakwestionował także stanowisko spółki zawarte w odwołaniu co do błędnego zastosowania stawki procentowej opłaty na poziomie 30%. Wyjaśnił, iż opłata w łącznej wysokości [...]zł. została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który określił wartość nieruchomości przed zmianą planu jak i po zmianie. Różnica wartości wynosiła [...] zł. Jak wynika z treści § 30 ust. 2 uchwały zastosowanie stawki wynoszącej 0% przewidziane jest dla gruntów gminnych lub wykupywanych przez gminę na realizację celów publicznych. Jakkolwiek grunt, którego dotyczy uchwała jest własnością gminy, ale [...] S.A. jest jego użytkownikiem wieczystym, a zatem podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy. Ponadto w sporządzonym operacie szacunkowym uwzględniono, że przeznaczenie części terenu nie uległo zmianie, jak również fakt, że część działki Nr [...] przeznaczona jest pod projektowaną drogę publiczną. Dokonując oszacowania wartości prawa przysługującego Spółce rzeczoznawca uwzględnił zarówno zalety jak i wady nieruchomości przyjmując stosowne poprawki przy dokonywaniu analizy porównawczej wartości nieruchomości przed i po zmianie planu. Wskazał, jaka część wycenianej nieruchomości przewidziana jest w planie pod budownictwo mieszkaniowe oraz te części, których zainwestowanie ze względu na ukształtowanie będzie utrudnione albo w ogóle nie będzie możliwe. Operat szacunkowy jak wykazano sporządzony został zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Z uwagi na upływ czasu od jego sporządzenia do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji jego aktualność została potwierdzona w dniu 8 marca 2006 r. W odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienia operatów szacunkowych przedstawionych przez spółkę organ wyjaśnił, iż zostały one sporządzone w lutym 2001 r. i w kwietniu 2003 r., w czasie obowiązywania innych przepisów określających zasady sporządzania operatów szacunkowych. Pierwszy z nich sporządzony został m.in. na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 7 lipca 1998r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, natomiast drugi na podstawie rozporządzenia z 27 listopada 2002 r. Żaden z nich nie dotyczył działek, które są przedmiotem postępowania. W jednym oszacowano wartość całej nieruchomości, na którą składa się zarówno prawo użytkowania wieczystego gruntu jak również własność znajdujących się na gruncie budynków i budowli, drugi natomiast ustalał wartość gruntu składającego się z innych działek niż wycenione w niniejszej sprawie. Na powyższe rozstrzygnięcie spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w odwołaniu. Ponownie zakwestionowała zastosowanie trzydziestoprocentowej stawki opłaty w odniesieniu do wskazanych nieruchomości, jak również podtrzymała swoje stanowisko co do prawidłowości i rzetelności operatu szacunkowego będącego podstawą wyceny. Podniosła także prezentowane wcześnie argumenty dotyczące przewlekłości postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniesioną skargę wskazał , że podstawą materialno - prawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej do Sądu decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717; ze zm.). Zgodnie z treścią przepisu art. 36 ust. 4 tej ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, zwaną powszechnie rentą planistyczną, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. Opłata ta określona jest w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, nie może być wyższa niż 30% tego wzrostu i stanowi dochód własny gminy. Jest ona swoistą partycypacją gminy w zyskach, jakie przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono , iż Rada Miasta T. podjęła w dniu [...] uchwałę Nr [...] z w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. dla osiedla [...] obejmującego m.in. teren, na którym położone są przedmiotowe działki. Uchwałą tą zmieniono przeznaczenie terenu w odniesieniu do dotychczasowych działek o funkcji zieleni parkowej, przeznaczając ten teren częściowo pod zabudowę wielorodzinną. Uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego tj. w dniu 28 listopada 2001r. Dla obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotne znaczenie ma zatem data jego wejścia w życie, a nie data jego uchwalenia. Dlatego też w ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że nie nastąpiło przekroczenie pięcioletniego terminu, w którym należy wszcząć procedurę realizacji roszczenia gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stwierdzając, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało w dniu 13 września 2004 r., a zatem przed upływem 5 lat, o których stanowi art. 37 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . Odmiennej oceny trafności tego stanowiska zdaniem Sądu nie może uzasadniać zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu zobowiązującego organ do ustalenia opłaty bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego. Termin ten jak wskazano ma charakter instrukcyjny i jego celem jest dyscyplinowanie organów do dochodzenia należności budżetowych gminy w możliwie najkrótszym terminie, a jego naruszenie nie powoduje przedawnienia bądź wygaśnięcia roszczenia. Z tego względu przewlekłość postępowania pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, o ile został zachowany termin pięciu lat z art. 37 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie sądu nie została też skutecznie zakwestionowana wartość merytoryczna operatu szacunkowego. Organ odwoławczy dokonał analizy operatu szacunkowego, który stanowił podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, jak i dokonał jego oceny. Wartość rynkowa gruntu została ustalona przez rzeczoznawcę do spraw szacowania nieruchomości, mającego uprawnienia zawodowe z zakresu szacowania nieruchomości. Wbrew podniesionym zarzutom, w operacie zostały uwzględnione wszystkie wskazane w odwołaniu ujemne cechy nieruchomości wpływające na jej wartość. Operat szacunkowy uwzględnił także, że przeznaczenie części nieruchomości nie zmieniło się w stosunku do wcześniejszego planu, a także, że na części nieruchomości planowana jest droga publiczna. Określając wartość nieruchomości w odniesieniu do nieruchomości przyjętych do porównania wprowadzono współczynniki korygujące ze względu na ceny rynkowe różnicujące te nieruchomości i ustalono je z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Wyjaśniono , że operat szacunkowy wskazuje na to, iż dla oszacowania wartości rynkowej nieruchomości w związku z naliczeniem opłaty planistycznej przyjęto podejście porównawcze metodą porównywania parami. Operat ten został zakwestionowany przez stronę skarżącą, która przede wszystkim kwestionowała przyjętą przez rzeczoznawcę metodę szacowania. W niniejszej sprawie strona skarżąca jako dowód przedłożyła dwa operaty szacunkowe. Pierwszy z nich sporządzony został w lutym 2001 r m.in. na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Opinia biegłej rzeczoznawcy sporządzona została w podejściu dochodowym przy zastosowaniu metody inwestycyjnej. Drugi operat sporządzono w kwietniu 2003 r. na podstawie rozporządzenia z 27 listopada 2002 r. przy podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia operatów złożonych jako dowody w sprawie przez skarżącą spółkę w ocenie Sądu organ odwoławczy ocenił ich przydatność dla celów wyceny wartości rynkowej nieruchomości i słusznie zauważył, że z uwagi na wykonanie ich w oparciu o przepisy już nieobowiązujące nie mogą być one podstawą do weryfikacji operatu sporządzonego na potrzeby przedmiotowego postępowania. Nie uznano również za zasadny zarzut strony skarżącej, że wyceny nieruchomości należało dokonać przy zastosowaniu podejścia dochodowego ewentualnie mieszanego lub odtworzeniowego. Zasady określania wartości nieruchomości określone zostały w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wartość tę zgodnie z art. 150 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzyskuje się w wyniku wyceny nieruchomości. Zgodnie z art. 152 ww. ustawy sposoby określenia wartości, stanowiące podejście do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Sąd podkreślił , iż szczegółowe zasady wyceny nieruchomości wskazane zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. Nr 207, poz.2109 ze zm.). Zgodnie z § 29 w/w rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem wysokości stawek procentowych opłat rocznych i niewykorzystanego okresu trwania prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem Sądu rzeczoznawca majątkowy T. T. ustosunkowując się do zarzutów złożonych przez skarżącą spółkę w trakcie postępowania administracyjnego wyjaśnił, że zastosowanie proponowanego przez stronę skarżącą podejścia dochodowego przy ustalaniu wartości części nieruchomości przeznaczonej pod zieleń parkową jest niecelowe, gdyż nieruchomości o takim przeznaczeniu nie przynoszą dochodów. Zastosowanie podejścia dochodowego dla wyceny gruntów przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną jest z kolei niemożliwe z uwagi na to, że nie istnieje rynek gruntów przeznaczonych pod taką zabudowę. W ocenie sądu, zastosowanie metody porównania parami przy podejściu porównawczym pozwala w pełni ustalić rzeczywistą wartość nieruchomości. W opinii tej istnieje wyjaśnienie powodów przyjęcia przez biegłego tej metody. Oznacza to zatem, że przyjęta przez rzeczoznawcę metoda wyceny nieruchomości nie została przyjęta bez uzasadnienia, gdyż najbardziej oddaje wartość wycenianej nieruchomości, przy uwzględnieniu wszystkich istotnych dla wartości przesłanek. Za całkowicie niezasadny uznał Sąd zarzut strony w przedmiocie nie uwzględnienia przez rzeczoznawcę faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości na cele przemysłowe, a przyjęcie jej przeznaczenia pod zieleń parkową. Przepis art. 37 ust. 1 w/w ustawy z 27 marca 2003 r. stanowi, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Analiza treści tego przepisu prowadzi do stwierdzenia, że jeżeli plan miejscowy zagospodarowania istniał, to należy uwzględniać przeznaczenie terenu według jego treści, zaś faktyczne jego wykorzystywanie dotyczy jedynie sytuacji, gdy takiego planu nie było i został uchwalony. Przepis ten uzależnia bowiem możliwość uwzględniania faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości jedynie w przypadku uchwalenia planu miejscowego, a nie jego zmiany, co wynika wprost z jego treści. Skoro więc na spornym terenie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przed podjęciem w/w uchwały z dnia [...], to wyklucza to możliwość uwzględnienia istniejącej na tym terenie infrastruktury przemysłowej jako czynnika wpływającego na podwyższenie wartości nieruchomości. Oszacowanie wartości nieruchomości na podstawie sposobu wykorzystania niezgodnego z planem miejscowym, byłoby zatem niedopuszczalne jako sprzeczne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Zostały zatem zdaniem Sądu spełnione przesłanki, wynikające z art. 36 ust 4 omawianej ustawy uzasadniające pobranie od skarżącej spółki jednorazowej opłaty. Wysokość opłaty jednorazowej ustalono zgodnie ze stawką procentową, służącą naliczaniu tej opłaty, określoną w § 30 ust.1 uchwały Rady Miasta T., stosownie do art. 36 ust.4 tej ustawy. Nadto dodano , iż skarżąca spółka kwestionowała prawidłowość zastosowania tej stawki i z treści ust.2 tego paragrafu wywodziła, że skoro określona w nim stawka procentowa w wysokości 0% dotyczy gruntów gminnych, to obejmuje ona także zbycie ustanowionego na tym gruncie prawa użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu zaprezentowany przez stronę skarżącą pogląd nie da się pogodzić z treścią § 30 ust.2 uchwały, który ustala stawkę procentową, służącą do naliczania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 0% dla gruntów gminnych lub wykupywanych przez gminę na realizację celów publicznych i urządzeń infrastruktury technicznej. Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że stawka 0% dotyczy jedynie zbywania nieruchomości będących własnością gminy, bądź też nabywania przez gminę nieruchomości z przeznaczeniem ich na realizację ściśle określonych celów. Przedmiotem obrotu jest zatem w sytuacjach określonych w w/w przepisie uchwały jedynie własność nieruchomości, a nie inne prawa ustanowione na tym gruncie. Dyspozycji w/w przepisu nie wyczerpuje zatem zbycie przez skarżącą spółkę przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego gruntu. Na marginesie jedynie dodano, że jak wynika ze zgromadzonych w aktach administracyjnych dowodów w postaci wypisu z rejestru gruntów oraz wpisów w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T., w dacie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomość ta nie była skomunalizowana, gdyż stanowiła własność Skarbu Państwa, a nie Gminy Miasta T.. [...] Spółka Akcyjna wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku i zaskarżając go w całości podniosła zarzut naruszenia: - art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marzec 2003 r. (Dz. U. Nr 80. poz. 717 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię co stanowi naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , - art. 37 ust 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błąd w subsumpcji - nie przyjęcie związku ze sprawą co również stanowi naruszenie prawa materialnego - § 30 uchwały Rady T. z dnia [...] Nr [...] poprzez błędną jego interpretację w związku z powoływanym już wcześniej art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu, nastąpiła tu dwoistość wykładni co stanowi naruszenie prawa materialnego - normy art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedopuszczenie do przeprowadzenia dowodu z innych operatów szacunkowych wobec poważnych zastrzeżeń i zarzutów skarżącego co stanowi naruszenie prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wskazała, że w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawą pobrania opłaty jest zbycie nieruchomości, jednocześnie przepis ten pozwala na naliczenie opłaty użytkownikowi wieczystemu nie zmieniając wobec użytkownika wieczystego podstawy takiej opłaty, oznacza to, że o ile użytkownik wieczysty dokonuje zbycia swego prawa na nieruchomości to brak jest podstaw do ustalenia ww. opłaty. Żaden z przepisów tej ustawy nie zrównuje sprzedaży nieruchomości ze sprzedażą prawa wieczystego użytkowania danej nieruchomości, a wobec braku takiego unormowania o charakterze lex specialis uprawnia zdaniem skarżącego do przyjęcia , że stan powodujący nałożenie opłaty na zbywającego nieruchomość użytkownika wieczystego jest w praktyce obrotu prawnego niemożliwy, a co za tym idzie nie można nałożyć opłaty. Powołany przepis zawiera zdaniem skarżącego wewnętrzną sprzeczność. Uchwała Rady Miasta T. zmieniająca plan zagospodarowania na obszarze przedmiotowej nieruchomości ustala także wartość procentową opłaty, przy czym jak kontynuowano należy przyjąć, że dokonane jest to w drodze upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w powołanym wcześniej art. 36 ustęp 4, a co za tym idzie nie może modyfikować przepisów ustawy. W związku z powyższym skarżący uważa, że w przedmiotowej sprawie nie zaszło zdarzenie mogące stanowić podstawę naliczenia opłaty od wzrostu wartości nieruchomości. Ponieważ skarżący będący użytkownikiem wieczystym nie dokonał zbycia nieruchomości, uprawniającego do naliczenia opłaty a wyłącznie dokonał zbycia ograniczonego prawa na nieruchomości, a takie zbycie prawa jak podkreślono nie może być zrównane z dyspozycją normy art. 36 ust 4. Dodatkowo z ostrożności procesowej skarżący podniósł, że skoro w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zbył on nieruchomość to w świetle Uchwały Rady Miasta T. nie można, w zakresie ustalenia opłaty przyjąć że zbycie takie nie nastąpiło. W konsekwencji powoduje to w świetle przedmiotowej sprawy że, powinna zostać naliczona na mocy § 30 ust. 2, stawka 0% czyli w efekcie zniesienie opłaty. Twierdzenie to skarżący opiera na fakcie ustalenia wysokości procentowych opłat oraz ich stosowania na upoważnieniu ustawowym co prowadzi do przejęcia interpretacji przepisów wiążącej dla ustawy. A więc jeżeli doszło do zastosowania uchwały Rady Miasta T. niewątpliwe jest że nastąpiło zbycie. W związku z czym stwierdzenie, że nie jest spełniona przesłanka §30 ustęp 2 uchwały Rady Miasta T. jest naruszeniem prawa materialnego. Według skarżącego nie ma podstaw aby do jednego stanu faktycznego w toku tej samej sprawy, na różnych etapach stosować różną interpretację. Grunt na którym ustanowione prawo użytkowania zostało zbyte, jest skomunalizwany z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32,poz 191 ze zm. ). Brak decyzji wojewody wydanej na mocy art. 18 tejże ustawy nie może w tym względzie nic zmienić jako ,że ma ona charakter jedynie deklaratoryjny. W związku z powyższym grunt ten jest gruntem gminnym i przy jego zbyciu podlega stawką 0%. Nadto skarżący podkreślił ,że naruszono prawo procesowe poprzez niedopuszczenie dowodów z innych operatów szacunkowych jako, że ten ustanowiony w sprawie jest zdaniem skarżącego błędny. Jedyny operat wzięty pod uwagę w sprawie zbyt wysoko wycenia różnicę w wartości nieruchomości, poprzez zaniżenie jej wartości sprzed zmiany i zawyżenie jej po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo, co jest okolicznością bezsporną przyznaną przez jego autora T. T. w piśmie z dnia [...] ocenia on zmianę wartości nieruchomości biorąc po uwagę cel jej dokonania czyli naliczenie opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, podczas gdy zgodnie z twierdzeniami doktryny opłata ta powinna być naliczana od zmiany wartości obiektywnej. Takie ujęcie maksymalizuje opłatę nałożoną na skarżącego, poprzez fakt nie wzięcia pod uwagę w wystarczający sposób okoliczności wpływających obiektywnie na wartość gruntu, zarówno na wartość nieruchomości przed zmianą planu, jak i tych podnoszących po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczono tylko , iż w odpowiedzi na zarzuty autor stwierdza jedynie, że zostały one wzięte pod uwagę, nie wyjaśniając w jaki sposób oraz jakim stopniu wpłynęły one na różnicę wartości przed i po zmianie planu. W związku z powyższym i wniesionymi przez skarżącego zarzutami do przedmiotowego operatu, należało dopuścić inne operaty o co zresztą skarżący wnioskował - choćby celem porównania - szczególnie że wszelkie operaty powinny oceniać nieruchomość obiektywnie, wobec czego nie tracą one swej wartości wraz ze zmianą przepisów dotyczących ich sporządzania. Niezależnie od obowiązującego stanu prawnego, obowiązującego konkretnego rozporządzenia, każdy operat powinien pokazywać obiektywną wartość nieruchomości. Takie zarzuty do przedmiotowego operatu zostały podniesione w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sposób wyczerpujący. Nadto zarzucono naruszenie artykułu 37 ustęp 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten zawiera co prawda termin instrukcyjny ale nie pozbawiony przecież znaczenia; ratio legis tego przepisu zdaniem strony polega na jak najszybszym ustaleniu opłaty aby zapewnić jej zaspokojenie ze środków pochodzących ze sprzedaży. W przedmiotowej sprawie przepis ten został w oczywisty sposób zignorowanym co za tym idzie nastąpiła konsumpcja środków ze sprzedaży użytkowania wieczystego na bieżące potrzeby spółki. Dodatkowo interpretacja tego przepisu jako określającego jedynie termin instrukcyjny nie oznacza że nie jest on dla organów wiążący i to organ powinien wykazać dlaczego nie dokonał czynności w tak określonym terminie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw , co sprawia , że nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek takiego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślić należy , iż skoro skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie ( błąd w subsumcji ) oraz zarzuty naruszenia prawa procesowego to przy tak skonstruowanych zarzutach tejże skargi należało w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa procesowego. W tym zaś zakresie wskazano na naruszenie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. -zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą procesową ) poprzez niedopuszczenie do przeprowadzenia dowodów z innych operatów szacunkowych. Z dyspozycji art. 106 § 3 ustawy procesowej wynika , że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Mając na uwadze powyższe rozwiązanie prawe podnieść należy , iż zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych zatem jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji . Tym samym norma art. 106 § 3 ustawy procesowej nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych , bowiem co już wyżej zauważono zakres kognicji Sądu administracyjnego ograniczający się do kontroli legalności , wyłącza prowadzenie postępowania dowodowego. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , że podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji co wynika z przepisu art. 133 § 1 ustawy procesowej. Sąd może dopuścić przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jeżeli w jego ocenie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jednakże zaznaczyć należy , że przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Przepis art. 106 § 3 ustawy procesowej nie daje przy tym wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego, ani dowodu z oględzin (por. wyr. NSA z 10 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1845/04, niepublikowany). Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca Spółka upatruje naruszenia w/w przepisu ustawy procesowej w tym , iż wobec zarzutów strony do przyjętego w sprawie operatu szacunkowego , należało dopuścić również dwa inne opracowane ma zlecenie skarżącego ,a które przedstawiono w toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości renty planistycznej . Zarzut ten jednak nie można uznać za usprawiedliwiony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Przede wszystkim podkreślić należy , iż przepis art. 106 § 3 ustawy procesowej nie może mieć zastosowania do dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Natomiast nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , że zarówno operat szacunkowy dotyczący określenia wartości nieruchomości położonej w T. przy ul. [...]i [...] sporządzony [...] jak i operat szacunkowy dotyczący ustalenia wartości nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] i ul. [...] sporządzony w [...]znajdowały się w aktach administracyjnych i zostały ocenione zarówno przez organy orzekające w sprawie jak i Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku . Już chociażby z tego powodu zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu prawa procesowego pozostaje nieusprawiedliwiony. Ponadto zauważyć należy ,że skoro strona skarżąca kwestionuje poczynione ustalenia w zakresie wartości nieruchomości na potrzeby określenia wysokości renty planistycznej , to należało w skardze kasacyjnej zakwestionować ustalenia Sądu pierwszej instancji , który przecież uznał , że nie została skutecznie zakwestionowana ocena merytoryczna operatu szacunkowego wartości sprzedanego gruntu , opracowana przez rzeczoznawcę d/s. szacowania nieruchomości , który odniósł się w nim do samej metody liczenia jak i ustosunkował się do zarzutów podnoszonych na tę okoliczność . Tych ustaleń jednakże strona skarżąca nie zakwestionowała w formie odpowiedniego zarzutu naruszenia prawa procesowego , gdyż ewentualne czynienie tego poprzez zarzut naruszenia art. 106 § 3 ustawy procesowej pozostaje nieskuteczne. Dlatego też w tych okolicznościach sprawy brak skutecznego zakwestionowania stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji sprawia , że tak ustalony stan sprawy wiąże również i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający wniesioną skargę kasacyjną . Również i przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Z dyspozycji art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm. - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą ) , jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu albo jego zmianą , wartość nieruchomości wzrosła , a właściciel albo użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość , wójt , burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie , określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy . Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Przepis ten reguluje kwestie związane z wzajemnymi rozliczeniami pomiędzy gminą a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym w związku ze zmianą wartości nieruchomości w wyniku zmiany lub uchwalenia planu miejscowego . Z przepisu tego wynika , że , jednorazową opłatę zwaną renta planistyczną nie pobiera się tylko dlatego , że została sprzedana przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego , ale wyłącznie wówczas jeżeli w postępowaniu administracyjnym zostanie wykazane , że właściciel , lub użytkownik wieczysty uzyskał wyższą cenę dlatego , że w uchwalonym lub zmienionym planie przybrała ona przeznaczenie powodujące wzrost jej wartości. Norma powyższa wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej odnosi się zarówno do właściciela nieruchomości jak i użytkownika wieczystego niezależnie od tego , iż jak wskazano w motywach skargi żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zrównuje sprzedaży nieruchomości ze sprzedażą prawa użytkowania wieczystego a co za tym idzie nie można było nałożyć opłaty na zbywającego nieruchomość użytkownika . Jednorazową opłatę , o której nowa w art. 36 ust. 4 cytowanej ustawy , pobiera się w przypadku zbycia nieruchomości co wynika wprost z tego przepisu zarówno od właściciela jak i użytkownika wieczystego gdyż użytkowanie wieczyste jest prawem obejmującym posiadanie gruntu oraz pobieranie z niego pożytków i innych przychodów. Przede wszystkim zauważyć w tym miejscu należy , iż prawo użytkowania wieczystego usytuowane jest pomiędzy prawem własności a prawami rzeczowym ograniczonymi , pozwalając oddać grunty Skarbu Państwa jak i grunty komunalne osobom fizycznym i prawnym. Prawo użytkowania wieczystego jest uregulowane przede wszystkim w przepisach dwóch ustaw a to ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny jak i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami . Pierwsza z tych ustaw reguluje przede wszystkim zagadnienia cywilnoprawne omawianej instytucji , druga również zagadnienia administracyjnoprawne . To właśnie przepisy ustawy Prawo cywilne w zakresie jakim następuje oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste jak i jego przeniesienie nakazują odpowiednio stosować przepisy o przeniesieniu własności ( porównaj przepis art. 234 i 237 Kodeksu cywilnego) . Stąd też mając powyższe na uwadze , nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , że w sytuacji kiedy skarżąca Spółka , zbyła posiadane prawo użytkowania wieczystego w drodze aktu notarialnego zawartego dnia [...] ( Repertorium A numer: [...]), a poczynione ustalenia pozwalały uznać , że wskutek przyjęcia uchwałą z dnia [...] zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru oznaczonego symbolem J91ZP - osiedle [...] w T. , użytkownik wieczysty uzyskał cenę wyższą za sprzedaż terenów dlatego , że w uchwalonym planie uzyskały one przeznaczenie powodujące wzrost jej wartości o [...] zł , to zaistniała przesłanka do naliczenia opłaty od wzrostu wartości nieruchomości wobec skarżącej spółki stosownie do treści art. 36 ust. 4 ustawy. Naliczając przedmiotową opłatę planistyczną ustalono ją w wysokości określonej w/w przepisem tj. nie wyższej niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości co także odpowiadało stawce procentowej ustalonej w § 30 pkt. 1 uchwały Rady Miasta T. z dnia [...] Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru oznaczonego symbolem J91ZP - osiedle [...] w T. będącego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - służącej naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości . Wprawdzie w § 30 pkt. 2 powołanej wyżej uchwały przyjęto dla ustalenia renty planistycznej wobec gruntów gminnych lub wykupionych przez gminę na realizację celów publicznych i urządzenia infrastruktury technicznej stawkę 0% lecz ten przepis prawa miejscowego nie miał zastosowania wobec skarżącej spółki. Trafnie ta norma prawa miejscowego została zinterpretowana przez Sąd pierwszej instancji , gdyż zastosowanie stawki 0% odnosi się w tym zakresie tylko do gruntów pozostający w dyspozycji i będących własnością gminy a zbywanych bądź też pozyskiwanych ( wykupywanych ) przez gminę na realizację celów publicznych i urządzanie infrastruktury technicznej. Stawka 0% nie dotyczy gruntów oddanych przez gminę w użytkowanie wieczyste innej osobie fizycznej lub prawnej , która następie po uchwaleniu zmiany prawa miejscowego sprzedaje z zyskiem prawo użytkowania wieczystego innym podmiotom , tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nie można zatem przy uwzględnieniu powyższych rozważań zarzucić Sądowi pierwszej instancji błędnej wykładni zarówno przepisu art. 36 ust. 4 ustawy jak i § 30 powołanego wyżej przepisu prawa miejscowego poprzez ich błędną wykładnię . Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut niewłaściwego zastosowania art. 37 ust. 6 ustawy odnoszący się do niewłaściwego zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie wobec błędu w subsumcji. Niewątpliwie błąd w subsumcji wyraża się tym, iż stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Podobny pogląd można także odnaleźć w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 31 maja 2004 r., sygn., FSK 103/04, stwierdził, że "błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może, zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca Spółka uznaje za wadliwie ustalony. W kontekście takich poglądów należy zatem wyprowadzić wniosek, iż błędne zastosowanie (bądź nie zastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. W tej sprawie co już wyżej zauważono , skarżący skutecznie nie zakwestionował stanu faktycznego sprawy . Niezależnie od powyższych uwag co do prawidłowości formułowania zarzutów skargi kasacyjnej to zauważyć należy , przepis art. 37 ust. 6 ustawy stanowi , że wójt , burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę o której mowa w art. 36 ust. 4 w drodze decyzji bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego o którym mowa w ust. 5 . Przepis ten zobowiązujący wójta ,burmistrza ( prezydenta miasta ) do bezzwłocznego uruchomienia trybu postępowania administracyjnego o jakim mowa w ust. 6 , z uwagi na potrzebę zachowania terminów zawitych z ust. 3 i 4 tej normy . Termin określany jako "bezzwłoczny" nie jest terminem prawa materialnego z upływem którego wiązano by skutki prawne. Obowiązek bezzwłocznego uruchomienia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia renty planistycznej , kierowany do organów administracji ma na celu jak trafnie wskazano to w zaskarżonym wyroku , ich dyscyplinowanie w szybkim dochodzeniu należności budżetowych gminy w możliwie najkrótszym terminie . Naruszenie tego przepisu nie ma wpływu na zasadność rozstrzygnięcia a tym samym nie ma również wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia . Względy słuszności podnoszone przez stronę skarżącą w tym zakresie jak skonsumowanie środków ze sprzedaży prawa użytkowania wieczystego na potrzeby spółki , nie wpływają na zmianę wyżej wyrażonego stanowiska o braku podstaw do uznania , że niewłaściwe zastosowano w/w przepis . W skardze kasacyjnej wskazano również we wstępnej części zarzut naruszenia art. 37 ust. 11 ustawy , lecz nie znalazło to rozwinięcia ani w przestawionych formalnie zarzutach tej skargi jaki i uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej. Tym samym takie nieprecyzyjne sformułowanie zarzutu nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie do tak przedstawionego zarzutu. Natomiast brak jest podstaw do domniemywania zakresu zaskarżenia w tym zakresie . Konkludując przyjąć należy , iż wskazane w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wobec zgłoszenia nieusprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku .