I SA/Wa 1395/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w dniu 7 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. K., J. K., N. S., H. K., W. K.2, L. T., L. U. i O. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 kwietnia 2022 r. nr DN.gn.625.132.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Małopolskiego z 8 października 2021 r. nr. WS-III.7515.2.80.2019.RM; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz W. K., J. K., N. S., H. K., W. K.2, L. T., L. U. i O. B. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr DN.gn.625.132.2021 z 14 kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania W.K., N.M., J.K., N.S., H.K., V.K., L. T., L. U., O. B., N. K., B. B. i J. B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego nr WS-III.7515.2.80.2019.RM z 8 października 2021 r. Orzeczenie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym I prawnym sprawy. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z [...] lutego 1955 r. nr [...] orzekło o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonych w gromadzie [...], powiat [...]. Wnioskiem z 25 maja 2019 r. W. K., N. M., J. K., N. S., H. K., V. K., L. T., L. U., O. B., N. K., B. B. i J. B. (dalej jako skarżący) wystąpili do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] - w części dotyczącej przejęcia nieruchomości stanowiących własność F.K.. Wojewoda Małopolski decyzją nr WS-III.7515.2.80.2019.RM z 8 października 2021 r. umorzył z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. (na podstawie art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego) postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1955 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiących w dacie przejęcia własność F.K. Pismem z 15 października 2021 r. skarżący złożyli do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego z 8 października 2021 r. Zarzucili Wojewodzie, że nie był on uprawniony do wydania decyzji o umorzeniu z mocy prawa toczącego się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w [...] (w zaskarżonej części) w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, gdyż art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego jest niezgodny z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dodali też, iż ustawa z 11 sierpnia 2021 r. budzi wątpliwości co do prawidłowości jej uchwalenia i jej zgodności z prawem. Po rozpoznaniu tego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr DN.gn.625.132.2021 z 14 kwietnia 2022 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z 8 października 2021 r. nr WS-III.7515.2.80.2019.RM. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z treścią art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Dlatego też wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno znaleźć odzwierciedlenie w formalnej czynności decyzyjnej organu, jaką jest decyzja administracyjna. Przemawiają za tym także: wzgląd na pewność obrotu prawnego (władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji jednoznacznie przesądza o losie i wyniku postępowania) oraz zapewnienie możliwości realizacji prawa do sądu (poprzez kontrolę zajścia przesłanek umorzenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym). Zgodnie zaś z treścią art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przywołując ww. art. 2 ust. 2 Minister wskazał, że w kwestionowanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniu administracyjnym z 1 lutego 1955r. wskazano, że jego doręczenie miało nastąpić w trybie rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do [...] (Dz.U. z 1948 r, Nr 37, poz. 271). Stosownie do § 5 tego rozporządzenia, za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1955 r., został wydany w dniu [...] kwietnia 1955 r. Wobec tego należy uznać, że doręczenie orzeczenia z [...] lutego 1955 r. nastąpiło w dniu [...] maja 1955 r. Natomiast wniosek skarżących z 25 maja 2019 r. o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wpłynął do Wojewody Małopolskiego w dniu 5 czerwca 2019 r. (prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania - zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. W związku z tym Minister stwierdził, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte po 64 latach od ogłoszenia orzeczenia z 1 lutego 1955 r. Skoro zaś wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lutego 1955 r. nastąpiło po upływie 30 lat od ogłoszenia tego aktu - to należy uznać, że zaskarżoną decyzją z 8 października 2021 r. Wojewoda Małopolski zasadnie poinformował strony, że postępowanie to podlega umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister wskazał, że są one bezzasadne. Ustawodawca nie przewidział bowiem wyjątków w zakresie stosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Przy czym Wojewoda Małopolski nie był organem uprawniony do badania konstytucyjności zawartych w tej ustawie przepisów - obowiązujące normy nie dają bowiem organom administracji publicznej takich kompetencji. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa, które miały wpływ na treść skarżonej decyzji - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ww. ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu podnieśli argumenty na poparcie swojego stanowiska. Dodali też, iż uzyskali informację, że w dniu 26 stycznia 2020 r. zmarła strona postępowania N.M. i w najbliższym czasie ma zostać zainicjowane postępowanie spadkowe po niej na rzecz syna B.M. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odniósł się też do informacji zawartej w skardze, dotyczącej śmierci N.M. - będącej jedną z uczestniczek postępowania zakończonego skarżoną decyzją z 14 kwietnia 2022 r. Wskazał, że decyzja ta jest deklaratoryjnym aktem prawnym, który nie tworzy nowej sytuacji prawnej, nie zmienia istniejącego stosunku prawnego, lecz potwierdza jedynie wcześniejsze istnienie stosunku prawnego powstałego na mocy samego prawa. W świetle przepisów art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r., postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w [...] z [...] lutego 1955 r. zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Zatem decyzją z 14 kwietnia 2022 r. Minister potwierdził jedynie porządek prawny zaistniały z dniem 16 września 2021 r. Dodał, że trudno również zarzucać tej decyzji wadliwość, ze względu na skierowanie jej do pełnomocnika osoby zmarłej, biorąc pod uwagę fakt, że sam pełnomocnik nie miał wiedzy o śmierci swojego mandanta. Wskazał także, iż z uwagi na fakt, że N.M. była obywatelką [...], Minister przy pomocy dostępnych baz danych - rejestr PESEL prowadzony dla obywateli państwa polskiego - nie mógł ustalić czy N.M. będąca obywatelką [...] nadal żyje. Z tych też względów decyzji z 14 kwietnia 2022 r. trudno zarzucić wadliwość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona - aczkolwiek z innej przyczyny niż wskazali skarżący. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał przede wszystkim na uwadze fakt, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 14 kwietnia 2022 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Małopolskiego z 8 października 2021 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika bowiem z nadesłanego do Sądu odpisu aktu zgonu wraz z jego tłumaczeniem, uczestniczka postępowania N.M. zmarła w dniu 29 stycznia 2020 r. - zatem przed wydaniem obu decyzji. Oznacza to, że rozstrzygnięcia tych decyzji zostały skierowane do osoby zmarłej, a więc takiej, która nie mogła mieć statusu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy prawnej, która wprost reguluje kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z24 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1722/15, stwierdził, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, iż prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie wobec takiej osoby decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego oraz wydać decyzji (wyroki NSA z: 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, z aprobującą glosą M. Stahl – OSP 1985/5/108 s. 262-263; 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99; 20 września 2002 r., I SA 428/01; 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06, Lex 505429; 30 września 2009 r., I OSK 1429/08; 6 czerwca 2013 r., II OSK 383/12, Lex 1352914). Pogląd taki w pełni aprobuje doktryna (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 666). Również w doktrynie wskazuje się, że wszczęcie postępowania wobec osoby zmarłej nie ma prawnej skuteczności i ewentualna decyzja skierowana do takiej osoby musi być traktowana jako decyzja nieistniejąca wydana w nieistniejącym postępowaniu (por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 48-49). Podkreślić należy, iż jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wynika to przede wszystkim z faktu, że aby można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a. status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Ponadto, jak wynika z treści art. 30 § 1 k.p.a., zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 k.c. każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną, która kończy się z chwilą śmierci. W związku z powyższym nie ulega zatem wątpliwości, że zmarła N.M. - jako osoba nie mająca zdolności prawnej - nie mogła być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak, to w stosunku do niej nie można było prowadzić postępowania, ani skierować do niej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania obu decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy uznać, iż rozstrzygnięcie te obarczone są od dnia wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy prowadząc to postępowanie organ miał wiedzę na ten temat, czy też nie. Organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu - art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art.10 § 1 k.p.a. Nie ma również znaczenia rodzaj wydanej decyzji - czy była to decyzja merytorycznie rozpoznająca sprawę czy też decyzja o umorzeniu postępowania. Liczy się tylko fakt wydania i skierowania decyzji do osoby zmarłej. Analogiczne stanowisko - w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji (o umorzeniu postępowania z urzędu na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r.) skierowanej do osoby zmarłej - zostało zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 27 kwietnia 2022 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 642/22 i z 28 czerwca 2022 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 322/22. Mając na uwadze, że zaskarżone decyzje podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie oceniał merytorycznie zasadności wniesionej skargi - gdyż w warunkach niniejszej sprawy byłoby to przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i zapewni udział w postępowaniu następcom prawnym zmarłej N. M., do których skieruje podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 119 pkt 1 i art. 120 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.