IV SA/Po 326/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wolsztynie na Uchwałę nr VII /61/ 2003 Rady Gminy Siedlec z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości . UZASADNIENIE Uchwałą z nr VII/61/2003 z 3 czerwca 2003 r. Rada Miejska w Siedlcu na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, uchwaliła statuty następującym sołectwom na terenie gminy Siedlec: Belęcin, Boruja, Chobienice, Grójec Mały, Grójec Wielki, Godziszewo, Jaromierz, Jażyniec, Karna, Kiełkowo, Kiełpiny, Kopanica, Mała Wieś, Mariankowo, Nieborza, Reklin, Siedlec, Tuchorza, Nowa Tuchorza, Stara Tuchorza, Wąchabno, Wielka Wieś, Wojciechowo, Zakrzewo, Żodyń, stanowiące załączniki odpowiednio nr 1 do 25 do niniejszej uchwały. Prokurator Rejonowy w Wolsztynie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę. Zarzucił opisanej wyżej uchwale istotne naruszenie prawa, tj.: 1) art. 1 u.s.g. poprzez tworzenie definicji wspólnoty samorządowej w § 2 Statutów Sołectw będących załącznikami nr 1-25 do uchwały, 2) § 4 oraz § 16 ust. 1 Statutów Sołectw będących załącznikami nr 1-25 do uchwały w zakresie użytego w nich zwrotu "w szczególności", 3) powielenie przez § 8 Statutów, iż "Organami sołectwa są: a) zebranie wiejskie - jako organ uchwałodawczy, b) sołtys-jako organ wykonawczy", przepisów art. 36 u.s.g. 4) § 10 Statutów Sołectw w zakresie sformułowania "posiadają prawo wyborcze" wskazując, że uzależnienie członkostwa mieszkańców sołectwa w zebraniu wiejskim sołectwa, na terenie którego stale zamieszkują od faktu posiadania czynnego prawa wyborczego stanowi przekroczenie kompetencji ustawowej wynikającej z art. 35 u.s.g. – zapis narusza art. 36 ust. 2 u.s.g. 5) art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne upoważnienie zebrania wiejskiego w § 5 ust. 2 Statutów Sołectw do wyboru członków rady sołeckiej oraz ich odwołania, co w istocie stanowi formę poprawy ustawodawcy i modyfikację art. 36 ust. 2 u.s.g., w którym to przepis ustawodawca wskazał, że członkowie rady sołeckiej wybierani są przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania; 6) art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne wprowadzenie w treści § 20 ust. 1 i 2 Statutów Sołectw wymagania kworum dla ważności wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej; - art. 2 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 26 Statutów Sołectw podejmowania uchwał o odwołaniu Sołtysa, Rady Sołeckiej lub poszczególnych jej członków w głosowaniu w trybie tajnym, przez co wyposażyła zebranie wiejskie, bez podstawy prawnej, w kompetencję upoważniającą je do odstąpienia od podejmowania uchwał na zebraniu w głosowaniu jawnym w sytuacjach, w których nie wynika to z żadnego przepisu, - przez wprowadzenie w § 38 Statutów Sołectw, iż skarbnik gminy jest organem nadzoru nad działalnością Sołectwa w sprawach finansowych. Podnosząc tak sformułowane zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej w zakresie zarzutów dotyczących § 8, § 10 i § 26 Statutów Sołectw ze względu na brak naruszenia przepisów oraz stwierdził, że w skarga w pozostałym zakresie jest zasadna, lecz pozostałe naruszenia mają charakter nieistotny. W piśmie z 26 lutego 2020 r. Prokurator Rejonowy w Wolsztynie wskazał, że otrzymał pismo Przewodniczącego Rady Gminy w Siedlcu z 11 lutego 2020 r., z którego wynika, że zaskarżona uchwałą nie była poprzedzona konsultacjami z mieszkańcami Sołectw i nie została podjęta odrębna uchwał, pomimo, że w uchwale z 3 czerwca 2003 r. nr VII/61/2003 zawarto stwierdzenie" "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami". Tym samym zdaniem Prokuratora naruszono w sposób istotny art. 35 ust. 1 u.s.g. W wykonaniu wezwania Sądu Prokurator wraz z pismem z 13 maja 2020 r. przesłał Sądowi ww. pismo Przewodniczącego Rady Gminy w Siedlcu z 11 lutego 2020 r., w którym wskazano, że podjęta uchwała nr VII/61/2003 Rady Gminy Siedlec z dnia 6 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw nie była poprzedzona konsultacjami z mieszkańcami Sołectw, jak również nie została podjęta odrębna uchwała o przeprowadzeniu konsultacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga Prokuratora okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesiono. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectw Belęcin, Boruja, Chobienice, Grójec Mały, Grójec Wielki, Godziszewo, Jaromierz, Jażyniec, Karna, Kiełkowo, Kiełpiny, Kopanica, Mała Wieś, Mariankowo, Nieborza, Reklin, Siedlec, Tuchorza, Nowa Tuchorza, Stara Tuchorza, Wąchabno, Wielka Wieś, Wojciechowo, Zakrzewo, Żodyń). Ponieważ zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu jej nieważności w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo – niezależnie od czasu jaki upłynął od daty jej uchwalenia. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. W niniejszej sprawie Prokurator objął skargą uchwałę Rady Gminy Siedlec z dnia 3 czerwca 2003 r. r. w sprawie statutów sołectw Belęcin, Boruja, Chobienice, Grójec Mały, Grójec Wielki, Godziszewo, Jaromierz, Jażyniec, Karna, Kiełkowo, Kiełpiny, Kopanica, Mała Wieś, Mariankowo, Nieborza, Reklin, Siedlec, Tuchorza, Nowa Tuchorza, Stara Tuchorza, Wąchabno, Wielka Wieś, Wojciechowo, Zakrzewo, Żodyń. Prokurator w skardze nie podniósł zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Zarzut ten sformułował dopiero w późniejszym piśmie procesowym z 26 lutego 2020 r. Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając te kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018). Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, Lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13, a także wyrok WSA w Kielcach z 26 września 2019 r., sygn. II SA/Ke 545/19). Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r. (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a u.s.g. wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa w art. 4 ust. 1 u.s.g. jest jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji. Wyrok powyższy uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. sprzed dnia 30 maja 2001 r., który stanowił, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W niniejszej sprawie Rada Gminy Siedlec podejmując zaskarżoną uchwałę nie przeprowadziła uprzednio konsultacji z mieszkańcami sołectw, których statuty uchwaliła. W aktach sądowych sprawy znajduje się pismo Przewodniczącego Rady Gminy Siedlec z 11 lutego 2020 r., w którym jednoznacznie wskazano, że zaskarżona uchwała z 3 czerwca 2003 r. nr VII/61/2003 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw nie była poprzedzona konsultacjami z mieszkańcami Sołectw, jak również nie została podjęta odrębna uchwała o przeprowadzeniu konsultacji. Należy zatem stwierdzić, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie zostało poprzedzone obligatoryjnymi konsultacjami zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Wobec stwierdzonych uchybień niemożliwym było pozostawienie w obrocie prawnym niekonsultowanych ustaleń dotyczących wyboru organów sołectw, czy sprawowanego nadzoru, przy jednoczesnym unieważnieniu tak samo niekonsultowanych postanowień określających organy sołectwa. W powołanych niżej wyrokach sądy administracyjne nie wyróżniały na tle art. 35 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnoszony jest w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej, nie wyróżniając elementów podlegających, jak i niepodlegających obligatoryjnym konsultacjom (zob. wyroki: WSA w Gorzowie Wlk. z 5 czerwca 2019 r., II SA/Go 220/19, WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1324/18, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, WSA w Krakowie z 11 października 2012 r., III SA/Kr 886/12, WSA w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14, WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., IV SA/Gl 750/15, czy WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., II SA/Wa 673/15, dostępne j.w.). W tej sytuacji Sąd po ustaleniu, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g., stwierdził na tej podstawie nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zważywszy na nieważność zaskarżonej uchwały w całości spowodowanej niepoprzedzeniem jej obowiązkowymi konsultacjami z mieszkańcami Sołectw, których statuty przyjęto, Sąd uznał za niecelowe i odstąpił od dokonania analizy zgodności z prawem poszczególnych zapisów Statutów Sołectw. W przedstawionym stanie rzeczy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.