IV SA/Gl 994/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Straży Pożarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...]r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. UZASADNIENIE Decyzją nr [...] z dnia [...] roku Komendant Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w S. na podstawie art. 13 ust. 6 pkt 1 i art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. nr 12, poz. 68 ze zm.), orzekając w sprawie po raz kolejny, postanowił przenieść z dniem [...] roku kpt. mgr M. Ch. ze stanowiska Kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej na stanowisku Starszego Specjalisty w Wydziale Kwatermistrzowsko-Technicznym, z zachowaniem prawa do wynagrodzenia w dotychczasowej wysokości. W pkt 2 omawianej decyzji został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wskazano na zmianę regulaminu organizacyjnego Komendy Miejskiej PSP w S., zatwierdzoną Zarządzeniem nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] roku, w którym zlikwidowano w strukturze organizacyjnej Sekcję Organizacyjno-Kadrową i w jej miejsce utworzono dwie nowe jednoosobowe komórki organizacyjne w formie samodzielnych stanowisk pracy. Zmiana regulaminu organizacyjnego i likwidacja Sekcji Organizacyjno-Kadrowej wywołała konieczność zmiany dotychczasowego stanowiska kpt. mgr M. Ch. Dotychczas jej stanowisko, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, było zaszeregowane do grupy uposażenia "10" oraz stopnia młodszego brygadiera. Z uwagi na fakt nie układającej się współpracy z kpt. mgr Ch. oraz kierując się prawidłowym działaniem jednostki organizacyjnej uwzględniając posiadane przez nią kwalifikacje powierzono kpt. mgr M. Ch. stanowisko starszego specjalisty w Wydziale Kwatermistrzowsko-Technicznym, z którym to stanowiskiem łączy się dotychczasowa grupa uposażenia "10" oraz stopień służbowy młodszego brygadiera. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 kpa organ uzasadnił dotychczasowymi problemami wynikającymi z braku współpracy z kpt. mgr M. Ch., a w związku z tym pilną potrzebą doprowadzenia funkcjonowania Komendy do prawidłowego stanu. Kpt. mgr M. Ch. w odwołaniu wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji wskazując, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Odwołująca się wskazała na naruszone w jej ocenie przepisy i obszernie uzasadniła swoje stanowisko w tym zakresie. Jako naruszone zostały wskazane przepisy art. 30 ust. 1, art. 13 ust. 6 pkt 1, art. 32 ust. 1 pkt 3, art. 36 ust. 1, art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 12 § 1, art. 73 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 102, art. 107 § 3 i art. 108 § 1. Generalnie odwołująca się wskazała na brak podstawy materialnej dokonanego rozstrzygnięcia oraz nierespektowanie przez organ I instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2010 roku, sygn. akt II SA/GL 619/09 w zakresie "równorzędności" stanowiska na które została przeniesiona decyzją organu I instancji. Nadto stwierdziła, że Komendant Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w S. naruszył jej dobra osobiste i że istnieje domniemanie popełnienia prze niego przestępstw z art. 212, 226, 231, 234, 271 § 1 i 272 kk. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej nie podzielił zarzutów odwołania i zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] roku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy przywołał art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 13 ust. 6 pkt 1 i art. 32 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W motywach organ stwierdził, że odwołująca się została przeniesiona z dotychczasowego stanowiska na stanowisko Starszego Specjalisty w Wydziale Kwatermistrzowsko-Technicznym, które pod względem wymaganych kwalifikacji, etatowego stopnia służbowego jak i wynagrodzenia jest stanowiskiem równorzędnym z dotychczas zajmowanym. Uprawnienia do kierowania podległymi jednostkami, w tym kompetencje komendanta powiatowego określa art. 13 ust. 6 pkt 1 i art. 31 ust. 1 (powinno być 32 ust. 1) ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (dalej ustawa). Nie został naruszony art. 36 ustawy bowiem jego treść nie oznacza, że strażak spełniający formalne kryteria musi być na konkretne stanowisko powołany lub mianowany tylko dlatego, że je spełnia. Dotyczy to także art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z uwagi na fakt, że odwołująca nie została przeniesiona na niższe stanowisko, ale równorzędne (grupa uposażenia i stopień służbowy). Organ podniósł, że w związku z zatwierdzeniem nowego regulaminu organizacyjnego Komendy w S. nastąpiła zmiana w strukturze tej Komendy, która jest zasadniczo odmienna od stanu prawnego w chwili wydawania wyroku przez WSA w Gliwicach. Wspomnianym regulaminem zlikwidowano Sekcję Organizacyjno-Kadrową w Komendzie PSP w S. i utworzono w to miejsce dwa samodzielne stanowiska. Utworzeniu tych nowych komórek (stanowisk) oraz powierzenie zadań innym osobom, podyktowane było między innymi długotrwałym zwolnieniem lekarskim odwołującej się, co uniemożliwiało prawidłowe funkcjonowanie sekcji organizacyjno-kadrowej. To także uzasadniało nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Podstawą rygoru było zapewnienie prawidłowego funkcjonowania Komendy, a więc uzasadniał go ważny interes społeczny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca M. Ch. wniosła o uchylenie decyzji ostatecznej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej. W skardze w znacznej części powtórzyła zarzuty uprzednio sformułowane w odwołaniu, a sprowadzające się do twierdzenia, że została przeniesiona na stanowisko niższe do czego organy orzekające nie były uprawnione bowiem nie zaistniała żadna z sytuacji określonych w art. 38 ustawy. Twierdziła także, że art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy nie stanowi podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, a art. 13 ust. 6 pkt 1 ustawy nie uprawnia do dokonywania dowolnych zmian personalnych. Dlatego też zaskarżona decyzja narusza art. 38, art. 36, rozdział 11 ustawy (odpowiedzialność dyscyplinarna strażaka) oraz wytyczne Komendanta Głównego PSP nr [...] poprzez mianowanie skarżącej niezgodnie z kwalifikacjami; § 2 pkt 3 rozporządzenia MSWiA z 20 marca 2009 r. (Dz. U. 09.54.448) poprzez przyjęcie, iż stanowisko kierownika sekcji i starszego specjalisty w komendach powiatowych (miejskich) są równorzędne; rozporządzenie MSWiA z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych MSW oraz rozporządzenia MSWiA z 26 lipca 2006 roku (Dz. U. 2006.143.1037) poprzez zmianę regulaminu organizacyjnego wyłącznie na potrzeby uzasadnienia decyzji nr [...]. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 6, 7, 9 w zw. z art. 108, art. 10 oraz art. 73, 11, 77, 80, 81, 107 § 1 i § 3, 108 § 1, 138 § 1 pkt 1 i 156 § 1 kpa. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z powodów przedstawionych w decyzji ostatecznej. Dodatkowo wyjaśnił, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia art. 73 kpa. Organ umożliwił bowiem skarżącej przeglądanie akt i sporządzenie z nich notatek i odpisów o czym świadczy pismo organu z 9 sierpnia 2010 roku. Pozostałą część zarzutów organ uznał także za nieuzasadnioną. W pismach z dnia 12 stycznia 2011 roku i 9 września 2011 roku skarżąca podtrzymała swoje stanowisko i jego argumentację. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2011 roku Sąd odmówił wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżoną decyzją skarżąca została przeniesiona ze stanowiska Kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej na stanowisko Starszego Specjalisty w Wydziale Kwatermistrzowsko-Technicznym z zachowaniem prawa do wynagrodzenia w dotychczasowej wysokości. Z uzasadnień organów obu instancji (decyzje podjęto na podstawie art. 13 ust. 6 pkt 1 i art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej – Dz. U. nr 12, poz. 68 ze zm. – dalej powoływana jako "ustawa") wynika, że w ocenie organów skarżąca została przeniesiona na stanowisko równorzędne, o czym świadczy zachowanie dotychczasowej grupy uposażenia "10" oraz stopnia służbowego młodszego brygadiera. W istocie spór między stronami sprowadza się do oceny czy stanowisko dotychczas zajmowane przez skarżącą – Kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej jest równorzędne ze stanowiskiem Starszego Specjalisty w Wydziale Kwatermistrzowsko-Technicznym, czy też jak twierdzi skarżąca jest to stanowisko niższe na które przeniesienie mogłoby nastąpić jedynie w trybie art. 38 ustawy. W tym miejscu należy odwołać się do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 lutego 2010 roku, sygn. akt IV SA/GL 619/09, którym uchylono decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej i decyzję ją poprzedzającą o przeniesieniu obecnie skarżącej ze stanowiska Kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej na stanowisko Starszego Specjalisty w Wydziale Kwatermistrzowsko-Technicznym. Istotnie po uchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] roku uległ zmianie stan prawny bowiem w dniu [...] roku został zatwierdzony zarządzeniem nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji zmieniony regulamin organizacyjny Komendy Miejskiej Policji w K. Dla zakresu niniejszej sprawy istotne jest, że tym regulaminem zlikwidowano w strukturze organizacyjnej Komendy w S. Sekcję Organizacyjno-Kadrową i w jej miejsce utworzono dwie nowe jednoosobowe komórki organizacyjne w formie samodzielnych stanowisk pracy. W ocenie Sądu powyższa zmiana regulaminu organizacyjnego Komendy Miejskiej w S. pozostaje bez wpływu na generalne oceny zawarte w wyroku w sprawie sygn. akt IV SA/Gl619/09. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie IV SA/GL 619/09 ustawa nie posługuje się terminem "równorzędności stanowisk" a wobec tego należy przyjąć "że chodzi w tym terminie o równorzędność stanowiska w pełnym tego słowa znaczeniu, a nie tylko o częściową (wycinkową) równorzędność np. w zakresie wysokości wynagrodzenia czy maksymalnego stopnia służbowego". Skarżąca, co nie budzi wątpliwości, została zaskarżoną decyzją przeniesiona ze stanowiska Kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej na stanowisko Starszego Specjalisty w Wydziale Kwatermistrzowsko-Technicznym Komendy. Nie budzi wątpliwości także fakt, że stanowisko Kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej było służbowo podległe bezpośrednio Komendantowi Miejskiemu. W świetle aktualnego regulaminu organizacyjnego Komendy Miejskiej w S. Wydział Kwatermistrzowsko-Techniczny, do którego zaskarżoną decyzją została przeniesiona skarżąca, podlega Komendantowi Miejskiemu Państwowej Straży Pożarnej w S. Oznacza to, że stanowisko w tym Wydziale Starszego Specjalisty nie jest równorzędne ze stanowiskiem Kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej istniejącej przed wejściem w życie nowego regulaminu. Stanowisko to bowiem różni się pod względem podległości, a także pod tym względem, że stanowisko Kierownika Sekcji Organizacyjno-Kadrowej było stanowiskiem kierowniczym, której to cechy nie posiada stanowisko na które skarżąca została przeniesiona. Nowy regulamin organizacyjny Komendy Miejskiej PSP w S., którym przewidziano zlikwidowanie Sekcji Organizacyjno-Kadrowej, której kierownikiem była skarżąca uprawniał organ do podjęcia decyzji w oparciu o art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy. Takiej decyzji – o przeniesieniu strażaka na niższe stanowisko służbowe na skutek likwidacji dotychczas zajmowanego stanowiska – organ orzekający nie podjął. Nie można także przyjąć, że zaskarżona decyzja jest w istocie decyzją podjętą na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy wobec jednoznacznego stanowiska organu, że przeniesienie nastąpiło na stanowisko równorzędne, a w związku z tym braku wykazania przeniesienia na stanowisko niższe wskutek braku możliwości przeniesienia na stanowisko równorzędne. Podsumowując tę część rozważań Sąd stwierdza, że skarżąca zaskarżoną decyzją została przeniesiona na stanowisko niższe, a nie "równorzędne" jak twierdzi organ. Stanowisko służbowe, na które została skarżąca przeniesiona tylko częściowo jest stanowiskiem równorzędnym z poprzednio zajmowanym stanowiskiem, a mianowicie jedynie pod względem stopnia służbowego i uposażenia. Jak już sygnalizowano wyżej ustawa przewiduje przeniesienie strażaka na niższe stanowisko w art. 38 ust. 1, 2 i 3. Ustęp 1 tego przepisu określa obligatoryjne przesłanki przeniesienia, ustęp 2 przesłanki fakultatywne, ustęp 3 przewiduje przeniesienie na stanowisko niższe na prośbę strażaka. Przedstawione Sądowi akta administracyjne (w tym decyzje organów obu instancji z uzasadnieniami) świadczą o braku wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie przeniesienia skarżącej na niższe stanowisko służbowe w trybie art. 38 ustawy. W tym miejscu należy zauważyć, że zastosowanie wyżej wskazanego przepisu wymaga ustalenia przez organ zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Nie może budzić wątpliwości, że stosunek służbowy strażaka Państwowej Straży Pożarnej jest stosunkiem administracyjnym uregulowanym przepisami ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej. Cechą stosunku służbowego o charakterze administracyjno-prawnym jest to, że przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku. W ramach tego stosunku służbowego przełożony może władczo kształtować w granicach obowiązującego prawa, sytuację prawną strażaka. Jest oczywistym, że przełożony (Komendant) ma prawo podejmować w zakresie swojej właściwości decyzje personalne dotyczące podległych mu strażaków. Wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy określa kompetencje Komendanta Miejskiego do mianowania oraz między innymi do przenoszenia na inne stanowisko służbowe strażaka. Zawsze jednak w przypadku gdy przeniesienie jest przeniesieniem na niższe stanowisko muszą być spełnione warunki określone w art. 38 ustawy. Przepis art. 32 ust. 1 pkt 3 stanowi jedynie podstawę do przeniesienia na równorzędne stanowisko, a wobec braku kryteriów i przesłanek przeniesienia na równorzędne stanowisko, merytoryczne podstawy takiej decyzji wyznacza art. 7 kpa. Decyzja taka powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie wskazujące w szczególności na zachowanie kryterium równorzędności. Zdaniem Sądu zaskarżoną decyzją przeniesiono skarżącą na niższe stanowisko (obecne stanowisko nie jest kierownicze z kilkunastostopniową podległością kierownikowi jednostki), a więc takie przeniesienie wymagało przeprowadzenia postępowania w trybie już wskazanego art. 38 ustawy. W tym zakresie to jest przeniesienia na "niższe stanowisko" bez zachowania właściwego trybu zarzut skarżącej jest zasadny. Za zasadny należy uznać także zarzut naruszenia prawa skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu, w tym art. 10 kpa. Powołanie się przez organ w odpowiedzi na skargę na własne pismo do skarżącej z dnia 9 sierpnia 2010 roku jest nieuprawnione, bowiem pismo to poprzedzało decyzję organu II instancji z dnia [...] roku, którą uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] roku. Nie doszło natomiast do naruszenia art. 13 ust. 6 pkt 1 ustawy określającego kompetencje Komendanta Miejskiego, ani art. 13a pkt 4 ustawy. Ten ostatni przepis stanowi podstawę do ustalenia regulaminu organizacyjnego danej Komendy przez jej Komendanta i jego zatwierdzenia przez Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej, co w sprawie miało miejsce. Ten nowy regulamin nie miał zresztą wpływu na decyzje organów, które nie przeprowadzały postępowania przewidzianego art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy i nie orzekały na jego podstawie. Orzekając ponownie w sprawie organy będą miały na uwadze argumenty wyżej przytoczone przede wszystkim w zakresie "równorzędności stanowiska", która to wykładnia wynika również z wyroku wydanego w sprawie IV SA/GL 619/09. Wykładnią pojęcia "równorzędności stanowisk" dokonaną w wyroku w sprawie IV SA/GL 619/09 organy były bowiem związane zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powołana jako ppsa). Wbrew bowiem stanowisku organów zmiana regulaminu organizacyjnego Komendy Miejskiej w S. oraz zmiana orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w K. nie wpłynęły na dokonaną przez Sąd wykładnię "równorzędności stanowisk". W związku z uchyleniem obu orzeczeń zapadłych w przedmiotowym postępowaniu sprawę ponownie rozpatrzy organ I instancji, który mając na uwadze wyżej przedstawione stanowisko winien przeprowadzić analizę materiału dowodowego, a następnie wydać rozstrzygnięcie spełniające wymogi art. 107 kpa. Z przytoczonych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzeczenie je poprzedzające na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 ppsa. W oparciu o art. 152 ppsa Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. SW