II OW 147/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody P. z dnia 30 lipca 2020 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą P. a Starostą K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą postanawia wskazać Wojewodę P. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wojewoda P. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda wskazał, że Starosta K. przekazał według właściwości do Wojewody P. wniosek J. E. z dnia 9 kwietnia 2020 r. wnoszącej o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty K. z dnia 9 maja 2013 roku nr ... o zezwoleniu na budowę farmy wiatrowej. Organ argumentował, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia została wydana przez Starostę K. na podstawie przepisów sprzed daty wejścia w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2020 r. poz.981 ze zm.), co w ocenie wnioskodawcy prowadzi do uznania, iż nowelizacja przepisów prawa materialnego w zakresie zmiany właściwości rzeczowej organu wydającego decyzję w postępowaniu zwyczajnym nie powoduje, że zmienia się również właściwość organu orzekającego w przedmiocie wygaśnięcia decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wydanej przed nowelizacją. Organ argumentował, że wpływ zmiany przepisów o właściwości organów w postępowaniu zwyczajnym właściwość organów w postępowaniu nadzwyczajnym był przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów z 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt. II OPS 1/12, której sentencja dotyczyła postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wnioskodawca stanął na stanowisku, że zaprezentowany tam kierunek wykładni ma znaczenie w sprawie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem w przypadku wygaśnięcia decyzji na podstawie powołanego przepisu nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy. W takiej sprawie chodzi jedynie, jak w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, o ustalenie wystąpienia co najmniej jednej przesłanki z katalogu ustalonego w art. 162 kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym nie można przyjąć, że jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji zmieniły się przepisy prawa materialnego, określające organ właściwy do wydania tej decyzji, to do jej wygaszenia na podstawie art. 162 kodeksu postępowania administracyjnego jest upoważniony organ właściwy zgodnie z tymi zmienionymi przepisami, oznacza to, że w przypadku, kiedy od czasu wydania decyzji, która ma być wygaszona, zmienił się stan prawny i uległa zmianie właściwość organów, organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku jest organ, który wydał tę decyzję (tak: NSA postanowieniu z 22 maja 2020 r., II OW 31/20). Mając powyższe na względzie, Wojewoda wniósł o rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego i wskazanie Starosty K. jako organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na wniosek Starosta K. wywiódł, że z dniem 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, która w art. 9 pkt 2 dokonała nowelizacji art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Na mocy tej zmiany, od dnia 16 lipca 2016 r., przepis art. 82 ust. 3 pkt 5b Prawa budowlanego stanowi, że wojewoda jest organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych elektrowni wiatrowych, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W art. 9 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wprowadzono generalną regułę interpolarną wskazując, że postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Na mocy art. 3 pkt 5b ustawy z dnia 7 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w art. 13 dodano ust. 3a. Zgodnie z tym przepisem postępowania w sprawie zmian pozwoleń na budowę wydanych na podstawie postępowań, o których mowa w ust. 3, a także postępowań w sprawie zmian prawomocnych pozwoleń na budowę wydanych na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Zmiana ta, na co wskazuje uzasadnienie projektu ustawy, wynikała z faktu, iż niemal każdy nowo powstający projekt wymaga na etapie budowy modyfikacji, niemożliwych do przewidzenia przed jej rozpoczęciem, a wymagających zmiany pozwolenia na budowę, a zgodnie z obecnym stanem prawnym, zmiana taka traktowana była dotychczas jako nowe pozwolenie na budowę i wobec tego uniemożliwiała realizację projektu wiatrowego na dotychczasowych zasadach. Zdaniem Starosty K. właściwość organu administracji publicznej w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę determinowana jest jego aktualną właściwością rzeczową do rozpatrywania oznaczonej kategorii spraw, zaś podstawą działania organów administracji publicznej jest prawo materialne i procesowe obowiązujące w dniu wydania decyzji. W przypadku zmiany prawa, zasadą jest stosowanie prawa nowego, szczególnie prawa procesowego i prawa regulującego kompetencje organów. Stosowanie prawa dotychczasowego jest dopuszczalne, jeżeli przepis szczególny wyraźnie tak stanowi. Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. nie zawiera regulacji dotyczących właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej do prowadzenia spraw o wygaśniecie decyzji dotyczących pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych wydanych przed dniem jej wejścia w życie. Ustawodawca w art. 9 ust. 3 i 3a ustawy precyzyjnie określił jednak przypadki, w których właściwym do rozstrzygnięcia sprawy pozostaje organ dotychczas właściwy, którym był starosta. Wśród nich nie wymieniono postępowań w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę. W związku z tym, że przepisy przejściowe wprost nie wskazują, który organ administracji publicznej jest obecnie uprawniony do załatwiania tego rodzaju spraw, mając na uwadze koncepcję "podążania" kompetencji w ślad za nową właściwością organów, zdaniem Starosty, uznać należy, że to Wojewoda P. byłby organem właściwym w sprawie. Jednocześnie Starosta K. poinformował, że akta sprawy zostały przekazane do Wojewody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przepisem, o jakim mowa w art. 162 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego, dającym podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, jest art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. We wniosku z dnia J. E. wskazała, że przedmiotowa inwestycja nie została rozpoczęta lub została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata, jak też, że na wskazanych w pozwoleniu na budowę nieruchomościach nie były, ani nie są prowadzone od 2013 roku żadne prace związane z wydanym pozwoleniem na budowę. W rozpoznawanej sprawie organy będą zatem procedowały w oparciu o szczególną podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, zawartą w ustawie prawo budowlane. Wyjaśnić zatem należy, że sprawa w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w przepisie art. 37 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, załatwiana jest w formie odrębnej decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Przemawia za tym potrzeba dokonania w postępowaniu wyjaśniającym koniecznych ustaleń w kwestii zaistnienia przesłanki niezbędnej do stwierdzenia, że pozwolenie na budowę wygasło. Bez tego postępowania nie jest możliwe ustalenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie postępowanie wyjaśniające powinno zakończyć się władczym rozstrzygnięciem właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt: II OSK 354/17, LEX nr 2377183). Obecnie obwiązujący przepis art. 82 ust. 3 pkt 5b ustawy - Prawo budowlane stanowi, że Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych elektrowni wiatrowych, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Ustalenie właściwości rzeczowej w zakresie wygaśnięcia mocy decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga wskazania, że jest to nowa sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Właściwość rzeczową ustala się zatem na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Taka kwalifikacja sprawy wygaśnięcia pozwolenia na budowę, jako nowej sprawy ma znaczenie dla wykładni przepisu przejściowego ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Według art. 16 ust. 1 tej ustawy "sprawy wszczęte i niezakończone dotyczące postępowań w sprawie pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych (...) są prowadzone przez organy, które były właściwe do ich prowadzenia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy". Sprawa wygaśnięcia mocy decyzji o pozwoleniu na budowę jest sprawą mieszczącą się w katalogu spraw o pozwoleniu na budowę. Przesądza o tym jednoznacznie zamieszczenie regulacji wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w rozdziale IV "Postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych" ustawy - Prawo budowlane. Właściwość rzeczową ustala się zatem na podstawie art. 82 ust. 2 pkt 5b ustawy - Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że wniesiono o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty K. z dnia 9 maja 2013 roku nr ... o zezwoleniu na budowę farmy wiatrowej, po wejściu w życie ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Wniosek został złożony 9 kwietnia 2020 r. - oznacza to, że sprawę wszczęto po wejściu w życie powołanej wyżej ustawy, nie ma zatem podstaw do stosowania art. 16 ust. 1 ww. ustawy dotyczącego ustalenia właściwości w sprawach wszczętych i niezakończonych. Przesądza to o ustaleniu właściwości w sprawie na podstawie art. 82 ust. 2 pkt 5b ustawy - Prawo budowlane. Do rozpoznania wniosku J. E. właściwy jest Wojewoda P.. Z tych względów, na podstawie art. 15 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Wojewodę P. jako organ właściwy w sprawie. ----------------------- 5