I SA/Wa 913/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz E. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2020 r., nr [...] Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku E. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], którym zawieszono postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że wnioskiem z [...] sierpnia 2006 r., uzupełnionym wnioskiem z [...] marca 2007 r., J. K. wystąpił o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz Gminy Miasta S., części działki nr [...] z obrębu [...], położonej w S. - [...], o pow. [...] m ², części działki nr [...] o pow. [...] m² obręb [...], przejętych pod wybudowaną ul. [...] oraz działki nr [...] o pow. [...] m ². Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...]: 1. stwierdził nabycie przez Gminę Miasta S., z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...] i [...], położonej w S., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, wydzielonych z działki nr [...], obręb [...], nr [...] o pow. [...] ha, wydzielonej z działki nr [...], obręb [...] i nr [...] o pow. [...] ha, wydzielonej z działki nr [...], obręb [...], 2. odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasta S. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości położonej w S., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, wydzielonej z działki nr [...], 3. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasta S., z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...]. Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., do czasu dostarczenia odpisu prawomocnego wyroku uzgadniającego treść księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym. Od tego postanowienia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła E. K. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Rozwoju wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśnił, że przez zagadnienie wstępne (prejudycjalne) rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania orzeczenia przez organ administracji. Minister podniósł, że w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne stanowi kwestia uzgodnienia treści księgi wieczystej dotyczącej nieruchomości objętej wnioskiem w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) z rzeczywistym stanem prawnym, w celu ustalenia stron tego postępowania. Wskazał, że stronami w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy są właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Organ stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego powstały wątpliwości odnośnie tego, komu przysługuje prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Wskazał, że wątpliwości potwierdzają: - oświadczenia Starosty M. z [...] marca 2015 r., nr [...] oraz z [...] stycznia 2012 r., nr [...], w których wskazano, że działki nr [...], [...] i [...] mają nieuregulowany stan prawny, a jako użytkownik wpisana jest Gmina Miasta S. - wypisy z rejestru gruntów sporządzone na 31 grudnia 1998 r., z których wynika że właściciel działek nr [...], [...] i [...] jest nieustalony, a władającym jest Gmina Miasta S. Organ zaznaczył, że ze sporządzonej [...] października 2017 r. przez uprawnionego geodetę Z. O. opinii geodezyjnej dotyczącej rozliczenia powierzchni nieruchomości KW [...] (poprzednio KW [...]), której przedmiotem było zbadanie wpisów w tej księdze wieczystej pod kątem zgodności z dokumentami będącymi podstawą wpisu wynika, iż na gruncie przedmiotowej sprawy zaistniała do rozstrzygnięcia kwestia prawna. Minister podkreślił, że powyższej kwestii prawnej nie może usunąć własnym działaniem, gdyż uregulowanie stanu prawnego nieruchomości nie należy do organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych, a tym samym niezbędne jest wystąpienie przez E. K. do sądu z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019, poz. 2204 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ wyjaśnił, że co prawda decyzja wojewody wydana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza, że w konkretnej sytuacji doszło do wywłaszczenia z mocy prawa, a więc własność nieruchomości, których dotyczy ten przepis, przeszła 1 stycznia 1999 r. na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, jednakże podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia własności nieruchomości, jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 ustawy). Na postanowienie Ministra Rozwoju z [...] lutego 2020 r. skargę wniosła E. K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 10 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, poprzez przyjęcie, że wyrok uzgadniający treść księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym stanowi zagadnienie wstępne w niniejszym postępowaniu i jest niezbędny dla ustalenia stron postępowania, podczas gdy: a) wystąpienie z powództwem w trybie art. 10 ww. ustawy nie jest możliwe w sytuacji, gdy nieruchomości zajęte pod drogi przeszły z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność Gminy Miasta S., b) ustalenie właściciela nieruchomości zajętych pod drogi na 31 grudnia 1998 r. może być dowiedzione na podstawie wszelkich dokumentów, w tym aktów notarialnych, a nie tylko odpisu z księgi wieczystej, a w konsekwencji nie istnieje zagadnienie wstępne uniemożliwiające ustalenie stron postępowania, c) z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika ponad wszelką wątpliwość, że na 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona na mapie do uregulowania stanu prawnego nieruchomości, przyjętej do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę M., zaewidencjonowanej pod nr [...] [...] lutego 2011 r. jako działki : - nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...], powstałej z podziału działki nr [...], - nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...], powstałej z podziału działki nr [...] - nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...], powstałej z podziału działki nr [...], - nr [...] o pow. [...] ha, z obrębu [...], powstałej z podziału działki nr [...], stanowiła własność poprzedników prawnych skarżącej, bowiem przedmiotowe działki nabyte aktem notarialnym z [...] października 1942 r. nie przeszły na własność żadnych innych osób trzecich, jak też nie stanowiły własności Gminy Miasta S., ani żadnej innej osoby prawnej, czy fizycznej, bowiem nie doszło do ich skutecznego nabycia przez inny podmiot, 2. art. 7, 77 i 80 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez brak dokonania oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i błędne przyjęcie, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że właścicielem działek zajętych pod drogi na 31 grudnia 1998 r. byli poprzednicy prawni skarżącej, podczas gdy wszechstronna ocena materiału dowodowego pozwala na wykazanie właściciela nieruchomości zajętych pod drogi na 31 grudnia 1998 r., tj. poprzedników prawnych skarżącej, 3. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa, poprzez nieprawidłowe uzasadnienie postanowienia polegające na pominięciu stanowiska strony i nie odniesieniu się do zarzutów skarżącej podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] kwietnia 2019 r. i o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie z urzędu gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wskazuje się w doktrynie oraz orzecznictwie, zagadnienie wstępne występuje wówczas, gdy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, (2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, (3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (wyrok NSA z 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 1067/15). Chodzi zatem o zależność tego rodzaju, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy zarówno treść rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym, jak i sama możliwość kontynuowania postępowania administracyjnego, zaś brak rozstrzygnięcia tego zagadnienia wyklucza zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony merytoryczne rozstrzygnięcie postępowania, a ponadto zależność między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym musi być bezpośrednia. Jak wynika z zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z [...] kwietnia 2019 r. organ odwoławczy zawiesił postępowanie wskazując, że nie można jednoznacznie stwierdzić, kto był właścicielem przedmiotowych działek 31 grudnia 1998 r. Organ wskazał, że ustalenie właściciela w powyższej dacie jest konieczne dla wydania rozstrzygnięcia. Wobec powyższego zawiesił postępowanie do czasu przedstawienia organowi odpisu prawomocnego wyroku uzgadniającego treść księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, zobowiązując skarżącą do wystąpienia do sądu z takim powództwem. O ile zgodzić się należy z Ministrem, że wykazanie prawa własności w powyższej dacie jest konieczne, to jednakże uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, odnosi się wyłącznie do stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania wyroku przez sąd powszechny. Uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym musi polegać na doprowadzeniu do jej rzeczywistego - a więc - aktualnego stanu prawnego, a nie do stanu prawnego, który wprawdzie istniał w przeszłości, lecz w chwili żądania uzgodnienia nie odpowiada już rzeczywistości (wyrok SN z 18 grudnia 1996 r., sygn. akt I CKU 43/96). Podlega więc oddaleniu powództwo zawierające żądanie nakazania sądowi wieczystoksięgowemu dokonania wpisu odmiennego wprawdzie od dotychczasowej treści księgi wieczystej, lecz nadal nieaktualnego. Oznacza to, że nie można obecnie dokonać, na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, poprzez wpisanie właściciela na datę 31 grudnia 1998 r. Wobec powyższego trafny jest zarzut skargi, że organ odwoławczy naruszył art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 10 ustawy z 6 lipca 1982 r. zwieszając w niniejszej sprawie postępowanie z przyczyny wskazanej w zaskarżonym postanowieniu. Należy zgodzić się ze skarżącą, że ustalenie właściciela na datę istotną w sprawie może być dowiedzione wszelkimi dokumentami. Organ zawieszając postępowanie nie przeprowadził analizy załączonych do akt sprawy aktów notarialnych, począwszy od umowy z [...] października 1942 r. Jak bowiem wynika z akt sprawy na mocy umowy sporządzonej przez notariusza W. S. z [...] października 1942 r., Rep. nr [...] poprzednicy prawni skarżącej, tj. W. i A. K. oraz Z. J. nabyli od W. i L. T. [...] niepodzielną część nieruchomości, hip. [...] położoną we wsi Z., dawna gmina O., o łącznej pow. [...] hektarów [...] m ², wraz ze wszystkim co się na nieruchomości znajdowało. Organ nie dokonał także analizy wpisów w księdze wieczystej kw. [...]. Nie zbadał, czy od nabycia własności poprzednicy skarżącej zbyli nieruchomość. Zaznaczyć należy, iż wpis prawa własności do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, a zatem odpis z księgi wieczystej nie jest jedynym dowodem potwierdzającym prawo własności nieruchomości. Rozpoznając sprawę organ zupełnie pominął fakt, że wnioskodawczyni legitymuje się aktem notarialnym zakupu nieruchomości z 1942 r. przez jej poprzedników prawnych. W ocenie Sądu, organ nie odniósł się do wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów, nie odniósł się do zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Oznacza to, że organ naruszył przepisy art. 7,77 i 80 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a zaskarżone postanowienie zostało wydane także z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia. Mając na uwadze wszystkie wyżej podniesione okoliczności Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa w zw. z art. 120 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.