II FSK 2551/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Lubiński, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Protokolant Katarzyna Nowik, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 21/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Gdańsku z dnia 24 listopada 2014 r. nr Sygn. akt: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji postanawia: 1) odrzucić skargę kasacyjną, 2) zarządzić zwrot ze środków budżetowych - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz Gminy K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 21/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W mniejszej sprawie decyzją z dnia 21 marca 1996 r. Wójt Gminy K. (dalej jako: "Wójt Gminy") określił Gminie Miasta G. wysokość podatku od nieruchomości za 1996 r. W wyniku wznowienia postępowania, decyzją z dnia 28 grudnia 2005 r. Wójt Gminy uchylił swoją decyzję z dnia 21 marca 1996 r. i ponownie określił Gminie zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości za 1996 r. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: "SKO") decyzją z dnia 5 października 2006 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 28 grudnia 2005 r. i umorzyło postępowanie w sprawie z uwagi na upływ terminów przedawnienia. Następnie decyzją z dnia 11 grudnia 2006 r., działając z urzędu, SKO stwierdziło nieważność swojej decyzji z dnia 5 października 2006 r. Kolejną decyzją z dnia 16 sierpnia 2007 r. SKO uchyliło swoją decyzję z dnia 11 grudnia 2006 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 października 2006 r. W efekcie powyższego w mocy pozostała ww. decyzja z dnia 5 października 2006 r., uchylająca decyzję z dnia 28 grudnia 2005 r. wydaną w wyniku wznowienia postępowania i umarzającą postępowanie w sprawie. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku (dalej jako: "Prokurator") zaskarżył powyższą decyzję. Decyzją z dnia 30 listopada 2007 r. wydaną w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a."), SKO uchyliło decyzję z dnia 16 sierpnia 2007 r., wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 1069/07, umorzył postępowanie sądowe zainicjowane skargą Prokuratora. Prokurator wywiódł skargę kasacyjną na ww. postanowienie Sądu pierwszej instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją wyrokiem z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 8347/08. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 165/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta G., uchylił decyzję SKO z dnia 30 listopada 2007 r. Sąd uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 54 § 3 P.p.s.a., ponieważ ograniczała się do rozstrzygnięcia kasatoryjnego, a nie zawierała rozstrzygnięcia co do meritum, tj. co do wniesionego odwołania. Ponadto z treści uzasadnienia decyzji nie wynikało, jakimi motywami kierował się organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję. Po zakończeniu postępowań przed sądami administracyjnymi w sprawach I SA/Gd 1069/07, II FSK 837/08, I SA/Gd 165/08, w mocy pozostała decyzja SKO z dnia 16 sierpnia 2007 r. Pismem z dnia 26 stycznia 2010 r. Prokurator wniósł sprzeciw od decyzji SKO z dnia 16 sierpnia 2007 r., zarzucając jej rażące naruszenie art. 247 § 1 pkt 3 w zw. z art. 122, art. 187 § 1, art. 180 § 1, art. 207, art. 210 § 4 oraz art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej jako: "O.p."). Decyzją z dnia 12 czerwca 2014 r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia 16 sierpnia 2007 r., a następnie na skutek rozpatrzenia odwołania Prokuratora, decyzją z dnia 24 listopada 2014 r. utrzymało w mocy tę decyzję. Skargę do Sądu pierwszej instancji wywiódł Prokurator. Wskazywanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wywiódł Wójt Gminy K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w warunkach niniejszej sprawy Wójt Gminy K. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy K., jako organ pierwszej instancji, określił Gminie Miasta G. wysokość podatku od nieruchomości za 1996 r. Organem drugiej instancji było natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze i to ten organ z mocy art. 32 P.p.s.a. jest stroną niniejszego postępowania. Jak stanowi bowiem przywołany przepis w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administarcyjnego legitymacji procesowej Gminy K. w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie można wywodzić z faktu, że Gminie został doręczony odpis skargi i odpis odpowiedzi na skargę, jak również, że została ona zawiadomiona o terminie rozprawy przed Sądem pierwszej instancji, a następnie został jej doręczony odpis wyroku wraz z uzasadnieniem. Status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako uczestnika lub strony. Naczelny Sąd Administracyjny podziela, ugruntowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza jednocześnie uprawnienie do dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy przyznają stronom. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Podkreślić należy, że tego rodzaju rozwiązania prawne w państwie demokratycznym nie powinny budzić wątpliwości (por. uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., II OSK 301/07; postanowienie NSA z dnia 7 lutego 2013 r., I OSK 1634/11; wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2257/13; postanowienie NSA z dnia 31 sierpnia 2016 r., II OSK 2023/16; postanowienie NSA z dnia 7 października 2016 r., I OSK 3169/14, postanowienie NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1611/16 – dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod. red. M. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 268-271). Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483, ze. zm., dalej jako: "Konstytucja RP") przepisy art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji. Trybunał uznał między innymi, że wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzję wobec obywatela, mają stać na straży prawa, a w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 193 P.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu postanowiono na mocy art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi kasacyjnej).