II GW 94/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Starosty Pruszkowskiego z dnia 1 września 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Pruszkowskim a Prezydentem Miasta Lublina w przedmiocie zawiadomienia o zbyciu pojazdu postanawia: wskazać Starostę Pruszkowskiego jako organ właściwy do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu. UZASADNIENIE Starosta Pruszkowski, działając na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. Zm, dalej:p.p.s.a.), art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) oraz art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, z późn. zm.; dalej: p.r.d.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Lublina a Starostą Pruszkowskim przez wskazanie Prezydenta Miasta Lublina jako organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia M.M. o zbyciu pojazdu renault o numerze rejestracyjnym [...]. Z treści wniosku wynika, że zawiadomieniem z 27 lipca 2021 r. M.M., zamieszkały w Lublinie ul. I. [...], poinformował Prezydenta Miasta Lublina o zbyciu ww. pojazdu. Zawiadomieniem z 28 lipca 2021 r. Prezydent Miasta Lublina, działając w oparciu o art. 65 § 1k.p.a., przekazał zgłoszenie Staroście Pruszkowskiemu. Starosta Pruszkowski uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. nie wskazuje zasad ustalania właściwości miejscowej organu posiadającego kompetencję do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu, a ponadto właściwości takiej nie można jednoznacznie ustalić poprzez odwołanie się do treści rozporządzeń, w których nie wskazano starosty właściwego ze względu na miejsce zamieszkania właściciela pojazdu jako organu rejestrującego, właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Przepisy te wskazują wyłącznie organ właściwy rzeczowo w określonej kategorii spraw. Na podstawie treści tych przepisów nie można natomiast wnioskować, że skoro rejestracji pojazdu dokonał konkretny (tj. właściwy miejscowo) starosta, to do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu właściwy jest ten sam starosta. Innymi słowy, nie ma podstaw do twierdzenia, że starosta, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 p.r.d. i o jakim mowa w art. 78 ust. 2 tej ustawy, to zawsze ten sam organ (z punktu widzenia właściwości miejscowej). W takiej sytuacji ustalenie właściwości miejscowej organu administracji publicznej musi nastąpić na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa dotycząca zbycia pojazdu nie dotyczy kategorii spraw wskazanych w art. 21 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a zatem do ustalenia organu właściwego miejscowo należy zastosować regułę wskazaną w art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., w której decydujące znaczenie ma miejsce zamieszkania strony w kraju. Starosta Pruszkowski powołał się na interpretację Ministerstwa Infrastruktury zawartą w informacji i propozycjach interpretacji zasadniczych kwestii związanych z wejściem w życie kar pieniężnych od 1 stycznia 2020 r. nakładanych przez starostę stanowiącej załącznik do pisma Departamentu Transportu Drogowego z dnia 17 stycznia 2020 r., znak DTD 3.4400.877.2019, kierowaną do organów właściwych w sprawie rejestracji pojazdów. W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta Lublina stwierdził, że przyjęcie przez starostę zawiadomienia o zbyciu pojazdu stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. Konsekwencją przyjęcia, że przedmiot sporu o właściwość dotyczy czynności z zakresu administracji publicznej, a nie sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a. jest to, że w sprawie, której niniejszy wniosek dotyczy nie mogą mieć zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające właściwość miejscową organu (art. 21 k.p.a). Nadto zagadnienie odnoszące się do zasad ustalania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu zostało jasno uregulowane w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym co znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Określony w art. 78 ust 2 pkt 1 p.r.d. obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu dotyczy bowiem pojazdów zarejestrowanych, dla których organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki stanowiące zbiór dokumentów przedstawionych do rejestracji ( § 9 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach). Logicznym jest zatem przyjęcie, a to z konieczności zapewnienia ciągłości wpisów w rejestrze pojazdu, że zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do organu, w którym pojazd był zarejestrowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Lublina a Starostą Pruszkowskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu złożonego przez M.M.. Kwestia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i skład rozpoznający wniosek Starosty Pruszkowskiego podziela pogląd zaprezentowany m.in. w postanowieniach NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. akt I OW 97/20, z 27 maja 2021 r., sygn. II GW 19/21, z 30 września 2021 r., II GW 71/21; orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmując argumentację zawartą w powołanych postanowieniach, na wstępie trzeba zauważyć, że warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w sprawie jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może mieć miejsce w sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że przedmiotem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być również spory pomiędzy organami w kwestii właściwości (kompetencji) organów dotyczących czynności lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro bowiem podlegają one kontroli legalności sądów administracyjnych, a w systemie prawa brak jest uniwersalnych rozwiązań dotyczących rozwiązywania takich sporów, to przyjąć należy, że art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 pkt 4 p.p.s.a. stanowi podstawę do rozstrzygania o tych sporach przez Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie należało zatem ustalić, czy przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdu przez starostę, w ogóle jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyjęcie zawiadomienia nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jedynie ustalenie, że owo przyjęcie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., daje podstawę do rozstrzygnięcia sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Obowiązek ten jest zagrożony wysoce represyjną administracyjną karą pieniężną (art. 140mb pkt 2 p.r.d.). Skoro niewykonanie obowiązku albo data jego wykonania może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to uznać należy, że przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku przez starostę należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność starosty jest bowiem następstwem wykonania obowiązku przez podmiot administrowany, którego nieterminowe wykonanie jest zagrożonego sankcją administracyjną. Z tego względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić przyjęte w orzecznictwie stanowisko, że zawiadomienie przez właściciela pojazdu starosty o zbyciu pojazdu, jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Konsekwencją przyjęcia, że przedmiotem sporu nie jest sprawa w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest to, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające właściwość miejscową organu (art. 20) - wbrew twierdzeniom wniosku - nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym wniosek podziela stanowisko, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawiają względy praktyczne. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach, dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logiczne jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Dokonując oceny właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu należy zatem zauważyć, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciąży szereg obowiązków nałożonych przepisami prawa. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o zbyciu pojazdów powinno być dokonane wobec tego organu, przed którym zostały one zarejestrowane. W konsekwencji, organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu zawiadomieniu o zbyciu pojazdu jest Starosta Pruszkowski. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.