II SA/Rz 1032/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek – Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi E. Z. na akt Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] z dnia 10 maja 2022 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska kierownika świetlicy uchyla zaskarżony akt. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest wydany przez Dyrektora Szkoły [...] w [...] ( dalej: "Organ") akt odwołania E. Z. ( dalej: "Skarżąca") ze stanowiska kierownika świetlicy. W podstawie prawnej Dyrektor powołał art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe ( Dz.U. z 2021 r., poz. 1082; dalej: "P.o."). W uzasadnieniu podał, że decyzja podyktowana jest cofnięciem zgody przez organ prowadzący szkołę – Burmistrza Miasta [...] - na utworzenie stanowiska kierownika świetlicy w szkole liczącej mniej niż 400 uczniów wynikającym z "informacji dotyczącej zasad rekrutacji i wskazówek w sprawie przygotowania arkuszy organizacji pracy placówek oświatowych na rok 2022/2023". Z uwagi na to, że w Szkole [...] w [...], w roku szkolnym 2022/2023 planuje swoją edukację 205 uczniów, warunek istnienia stanowiska kierownika świetlicy nie zostaje spełniony. W skardze do Sądu Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. poprzez jego zatasowanie w sytuacji, gdy w sprawie nie wystąpił wymieniony w przepisie szczególnie uzasadniony przypadek stanowiący podstawę do odwołania ze stanowiska kierownika świetlicy. W dalszej kolejności przytoczyła przepisy P.o., jak również Statutu Szkoły, uzasadniające konieczność utrzymania stanowiska kierownika świetlicy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że finanse oświaty są ściśle związane z budżetem jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji określone ograniczenia finansowe budżetu gminy rzutują bezpośrednio na stan możliwości poszczególnych jednostek budżetowych. W związku z tym, że w dokumencie nazwanym "Informacja dotycząca zasad rekrutacji i wskazówek w sprawie przygotowania arkuszy organizacji pracy placówek oświatowych na rok szkolny 2022/2023" organ prowadzący Szkołę Burmistrz Miasta [...] cofnął zgodę na zatrudnienie kierownika świetlicy, zobowiązany był do odwołania Skarżącej z tego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy Prawa oświatowego. Zgodnie z art. 64 ust. 1 Prawa oświatowego jeżeli w szkole utworzono stanowisko wicedyrektora lub inne stanowiska kierownicze, powierzenia tych stanowisk i odwołania z nich dokonuje dyrektor szkoły, po zasięgnięciu opinii organu prowadzącego, rady szkoły oraz rady pedagogicznej. W myśl art. 66 ust. 1 Prawa oświatowego organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: 1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia, c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 56 ust. 3; 2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (...) może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. 2. Opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 21 dni od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych przepisami mającymi charakter publicznoprawny, a co za tym idzie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi o jego cywilnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej. Okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy, ma jedynie taki skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy. ( wyrok NSA z 22 czerwca 2005 r., I OSK 296/05 to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza poddanych kognicji sądu administracyjnego spraw wymienionych w art. 3 p.p.s.a. nakazuje zakwalifikować odwołanie ze stanowiska kierowniczego jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie jest to bowiem decyzja administracyjna (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004 r., OSK 439/04 ), podlegająca zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., nie znajdzie także zastosowania § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a., jako dotyczący postanowień administracyjnych, ani 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. odnoszący się do aktów prawa miejscowego, ani też 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., gdyż analizowane odwołanie kierownika świetlicy nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym nad działalnością organu samorządu terytorialnego. Stwierdzić natomiast należy, że akt ten dotyczy praw i obowiązków danej osoby, gdyż na jego mocy zostaje ona pozbawiona kompetencji kierowniczych przyznanych przez statut szkoły oraz ustawę. Nie budzi zatem wątpliwości ścisła relacja między aktem o powołaniu albo odwołaniu osoby z funkcji kierowniczej a jej uprawnieniami i obowiązkami wynikającymi z przepisów prawa. Akt ten ma treść zarówno publicznoprawną, jak i związaną ze stosunkami prawa pracy ( postanowienie NSA z 5 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2030/14, wyrok WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 833/18 ). Od odwołania ze stanowiska kierowniczego w szkole nie przysługuje odwołanie, lecz można wnieść na ten akt skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 53 § 2 p.p.s.a. Stanowiskiem kierowniczym w rozumieniu wyżej powołanych przepisów jest stanowisko kierownika świetlicy. W zależności bowiem od struktury organizacyjnej danej szkoły poza stanowiskiem dyrektora i wicedyrektora możliwe jest tworzenie również innych stanowisk kierowniczych, jak choćby kierownika warsztatów szkolnych lub kierownika świetlicy ( e. komentarz Pilich Mateusz Prawo oświatowe. wyd. II art. 64). Bezspornie Skarżąca zachowała termin do wniesienia skargi. Z akt sprawy wynika, że akt o odwołaniu jej ze stanowiska kierownika świetlicy odebrała w dniu 17 maja 2022 r., skarga zaś została złożona w dniu 17 czerwca 2022 r. Po stwierdzeniu dopuszczalności skargi oraz spełnieniu wymogów formalnych Sąd przeszedł do oceny merytorycznej. Cytowane wcześniej przepisy art. 64 i 66 P.o. przewidują enumeratywnie wskazane sposoby i przypadki odwołania. I tak w przypadku złożenia rezygnacji, odwołanie następuje za wypowiedzeniem – art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a P.o. Uzyskanie negatywnej oceny stanowi podstawę do odwołania bez wypowiedzenia – art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b P.o., złożenie wniosku o odwołanie przez organ sprawujący nadzór pociąga za sobą konieczność odwołania bez wypowiedzenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c P.o. Z kolei w art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. przewidziany został przypadek odwołania bez wypowiedzenia ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek. Ustawodawca stworzył dla tej grupy pracowników (w tym przypadku nauczycieli) szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, w związku z czym rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te stały się rzeczywiście funkcjonujące w praktyce (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2942/12; z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1942/15; z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt 1821/15). W kontrolowanej sprawie organ odwołał Skarżącą ze stanowiska aktem z 10 maja 2022 r., ze skutkiem na dzień 31 sierpnia 2022 r., z uwagi na likwidację stanowiska kierownika świetlicy w kolejnym roku szkolnym 2022/2023 wynikającą z "informacji dotyczącej zasad rekrutacji i wskazówek w sprawie przygotowania arkuszy organizacji pracy placówek oświatowych na rok szkolny 2022/2023, z powołaniem w podstawie prawnej art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. Opisany sposób odwołania nie mieści się w żadnym z wcześniej wymienionych w ustawie. Odwołanie z dnia 10 maja 2022 r. ze skutkiem na dzień 31 sierpnia 2022 r. stanowi de facto odwołanie za wypowiedzeniem przewidziane jedynie w przypadku rezygnacji ze stanowiska, której w sprawie nie stwierdzono. Ponadto powołany przez organ art. 66 ust. 1 pkt 2 P.o. przewiduje szczególny przypadek odwołania, pozwalający na podjęcie tej decyzji w trakcie trwania roku szkolnego i bez wypowiedzenia, pod warunkiem zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Pojęcie to nie zostało w ustawie zdefiniowane. Na gruncie poprzednio obowiązującego art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. poz. 594 z późn. zm.), o tożsamej treści co art. 66 ust.1 pkt 2 P.o. orzecznictwo wypracowało zbiór sytuacji, uzasadniających przyjęcie, że mamy do czynienia z takim przypadkiem. Będą to: kradzież, błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan likwidacji, poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie pracowników do przeprowadzenia remontu w domu dyrektora, zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych, notoryczne nieregulowanie zobowiązań szkoły, długotrwała choroba uniemożliwiająca wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę, powodując jej dezorganizację ( wyrok NSA z 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1884/17, wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 22/17, wyrok NSA z 29 czerwca 20187 r., sygn. akt I OSK 109/17). Odnotować należy również stanowiska, w których pomimo braku zawinionego zachowania osoby zajmującej stanowisko kierownicze istniały podstawy do odwołania. W wyroku z 20 lutego 2008 r. sygn. akt III PK 69/07 Sąd Najwyższy wskazał, że przepis art. 38 ustawy o systemie oświaty przyznaje właściwemu organowi uprawnienie do odwołania dyrektora z pełnionej funkcji nie tylko w przypadku zawinionych zachowań dyrektora, ale także gdy jest to zamierzone ze względu na prawidłowe funkcjonowanie kierowanej placówki oświatowej. Podobnie w wyroku Sądu Najwyższego z 18 lutego 2015 r., sygn. akt I PK 167/16 w którym uznano, że likwidacja szkoły jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem uzasadniającym odwołanie dyrektora ze szkoły w czasie roku szkolnego. We wszystkich przypadkach z całą stanowczością podkreśla się, że przewidziana w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego regulacja (podobnie jak w uprzednio obowiązującym art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty) jest instytucją wyjątkową. Oznacza to, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego może mieć miejsce tylko wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia by nadal nią kierował, co musi wynikać z uzasadnienia. Choć sfera uznania kompetentnego organu jest znaczna, to jednak musi uwzględniać m.in. ograniczenia wyraźnie ustanowione w art. 66 Prawa oświatowego. Na tle opisanych przypadków nie można stwierdzić, by likwidacja stanowiska kierownika świetlicy przewidziana na kolejny rok szkolny stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na zastosowanie tej wyjątkowej instytucji, uzasadniającej natychmiastowe odwołanie z pełnionej funkcji. Nie było to działanie wywołane nagłą sytuacją ale zaplanowaną na przyszłość organizacją pracy placówki, która dodatkowo nie została zatwierdzona. Podstawy prawnej do odwołania ze stanowiska kierownika świetlicy nie mógł bowiem stanowić niezatwierdzony arkusz organizacyjny. Należy bowiem zauważyć, że podane jako przyczyna odwołania pismo organu prowadzącego szkołę stanowiło wyłącznie informację co do ewentualnych przyszłych zapisów arkusza organizacyjnego. Nie ma ona charakteru prawotwórczego i nie stanowi wiążącej podstawy organizacji pracy placówek oświatowych na rok 2022/2023, na podstawie której można byłoby dokonywać zmian organizacyjnych. Dopiero zatwierdzony przez organ prowadzący szkołę arkusz organizacyjny stanowi podstawę do ustalania rozkładu zajęć – art. 110 ust. 4 P.o. Tym samym bezpodstawne jest powołanie się w piśmie odwołującym ze stanowiska kierowniczego na niewiążącą "informację w sprawie przygotowania arkuszy organizacyjnych". Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżony do Sądu akt narusza przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na treść rozstrzygnięcia powodując konieczność jego uchylenia na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji. Postępowanie wolne było od kosztów postępowania na podstawie art. 239 §1 pkt 1 lit d p.p.s.a.