II SAB/Łd 190/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w zakresie załatwienia sprawy dotyczącej robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do wydania aktu w przedmiocie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na nieruchomości w Ł. przy ul. A 3 w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS UZASADNIENIE S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w zakresie załatwienia sprawy dotyczącej robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu. Skarżący stwierdził, że do tej pory PINB nie wydał żadnej decyzji, a właściciel działki nie przedstawił żądanej dokumentacji technicznej. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, argumentując, że prowadzi, w trybie przepisu art. 50 i następne ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na nieruchomości przy ul. A 3 w Ł. Postanowieniem z dnia [...] PINB nałożył na inwestora - B. D. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej przedmiotowych robót, w terminie do dnia 9 stycznia 2015 r. Jednocześnie pismem z dnia 15 października 2014 r. (doręczonym w dniu 21 października 2014 r.) poinformowano S. M. o powyższym fakcie, a również o tym, że dla merytorycznego załatwienia sprawy nieodzowne jest uzupełnienie materiału dowodowego o rzeczoną ekspertyzę. Do dnia dzisiejszego zobowiązana nie dostarczyła żądanej dokumentacji, wobec czego PINB w Ł. postanowieniem z dnia [...] nałożył na nią obowiązek uiszczenia zaliczki na poczet wykonania wspomnianego obowiązku, a w dniu 19 czerwca 2015 r. wystosował pisemne upomnienie poprzedzające wszczęcie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze pieniężnym. Niezależnie od powyższego organ uzupełnił materiał sprawy o opinię biegłego sądowego w specjalności wodno-melioracyjnej sporządzonej dla potrzeb postępowania przed sądem powszechnym. W związku powyższym sformułowany w skardze zarzut bezczynności nie znajduje uzasadnienia. Podjęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. czynności nakierowanych na dokładne zbadanie stanu faktycznego sprawy i zmierzających do jej końcowego załatwienia, których dotychczasowe niepowodzenie wynika wyłącznie z winy strony, czyni bezzasadnym zarzut bezczynności. Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego Z. M. poparł skargę, natomiast pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracyjne nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi S. M. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie załatwienia sprawy dotyczącej robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 3. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Co istotne, skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. Zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy świadczy bezspornie o wyczerpaniu przez S. M. trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., a tym samym o dopuszczalności skargi na bezczynność PINB. Niewątpliwie skarżący pismem z dnia 14 sierpnia 2014 r. wniósł zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie istniejącego parkingu z miejscami postojowymi oraz rozebrania utwardzenia działki przy pomocy ażurowych płyt betonowych na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 3. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 10 października 2014 r. W dniu 1 października 2015 r. S. M. wniósł do tutejszego sądu skargę na bezczynność organu I instancji. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnić następnie trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. W toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutu bezczynności w postaci niewydania decyzji rozstrzygającej sprawę skarżącego stwierdzić trzeba, że zarówno w dacie złożenia skargi, jak i w dniu rozprawy – 16 grudnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. niewątpliwie pozostawał w bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy dotyczącej robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu. Z akt sprawy wynika, że rzeczone postępowanie toczy się od 2008 r., co już dowodzi uchybienia terminom przewidzianym w k.p.a. Wprawdzie w toku prowadzonego postępowania wydawane były różne akty, łącznie z podejmowanymi w trybie nieważnościowym, jednakże mimo upływu tylu lat sprawa nie została jeszcze zakończona. Bezspornym jest, że PINB postanowieniem z dnia [...] w trybie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nałożył na inwestorkę B. D. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej przedmiotowych robót budowlanych w terminie do dnia 9 stycznia 2015 r., zaś zobowiązana nie zastosowała się do rzeczonego wezwania. W dniu 30 marca 2015 r. PINB wezwał B. D. do dostarczenia ekspertyzy robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu w terminie 2 tygodni. Wobec bezskutecznego upływu tego terminu organ w dniu 27 kwietnia 2015 r. sporządził protokół wyceny kosztów wykonania zastępczego oceny technicznej i postanowieniem z dnia [...] nakazał B. D. wpłacenie na konto PINB kwoty 2460 zł tytułem zaliczki na poczet wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...]. W dniu 19 czerwca 2015 r. PINB podjął czynności zmierzające do sprawdzenia, czy na jego konto wpłynęła ustalona postanowieniem zaliczka i w tym samym dniu wystosował upomnienie do inwestorki. W dniu 13 lipca 2015 r. organ zwrócił się do Sądu Okręgowego w Ł. o udostępnienie opinii oraz protokołów przesłuchania biegłego sporządzonej dla potrzeb postępowania sądowego w sprawie [...]. Na tym działania PINB ewidentnie się kończą. Wobec powyższego fakt niezałatwienia sprawy w terminie określonym przepisem art. 35 k.p.a. jest oczywisty. Wbrew twierdzeniem organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę przyczyną tego stanu rzeczy nie było zaniechanie strony w wykonaniu nałożonego obowiązku, lecz uchylenie się od podejmowania kolejnych czynności procesowych przez organ. Przypomnieć trzeba, że rozważane postępowanie toczy się od 2008 r. i w dalszym ciągu sprawa nie została zakończona wydaniem rozstrzygnięcia, a przywołana wyżej sekwencja podejmowanych przez organ czynności prowadzi do oczywistego wniosku, że organ działa niebywale opieszale. Nadto analiza akt sprawy dowodzi, że w ramach tego postępowania PINB ani razu nie zastosował art. 36 k.p.a. Bezczynność organu ma wobec tego charakter oczywisty i co za tym idzie rażący, co jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Z tych powodów sąd w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji wyroku zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do wydania aktu w przedmiocie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na nieruchomości w Ł. przy ul. A 3 w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku. Jednocześnie w punkcie drugim sentencji wyroku sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu I instancji miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu sąd rozstrzygnął w punkcie trzecim sentencji wyroku, uwzględniając brzmienie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. LS