IV SA/Wr 257/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. odmawiające K.W. ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką J. W.. Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 20 maja 2021 r. skarżący, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Z treści orzeczenia o niepełnosprawności wynikało, że matka skarżącego została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 8 lutego 2017 r., tj. od 77 roku życia. Orzeczenie wydano na stałe. Powołaną na wstępie decyzją organ I instancji odmówił skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołał art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej u.ś.r.), wywodząc, że niepełnosprawność powstała po upływie okresów zastrzeżonych ustawą. Nadto organ wskazał, że w sprawie nie udało się ustalić czy opieka nad osobą niepełnosprawną jest sprawowana w prawidłowy sposób, gdyż pracownik socjalny od dnia 9 czerwca 2021 r. nie miał możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pomimo kilkukrotnych wizyt w nie zastał skarżącego pod wskazanym adresem, rezultatu nie dały próby skomunikowania się telefonicznie (strona nie dobierała telefonu) oraz wysłanie widomości SMS. Pismem z dnia 9 lipca 2021 r. do strony wystąpiono pisemnie z prośbą o kontakt osobisty lub telefoniczny. W dniu 20 października 2021 r. ponownie nie zastano skarżącego w miejscu zamieszkania. Pismem z dnia 27 października 2021 r. po raz kolejny poproszono stronę o nawiązanie kontaktu z pracownikami organu. Pismo nie zostało podjęte przez adresata. W dniu 16 listopada 2021 r. organ wystąpił do pełnomocnika zastępującego stronę o umożliwienie z nią kontaktu w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej. Pismo doręczone w dniu 22 listopada 2021 r. pozostało bez odpowiedzi. Oceniając te okoliczności organ I instancji wskazał, że na równi z odmową przeprowadzenia wywiadu środowiskowego traktowane jest utrudnianie lub uniemożliwianie przeprowadzenia tej czynności. Zatem w sprawie znajdzie zastosowanie art. 107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm., dalej u.p.s.) stanowiący podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało art. 17 ust. 1, art. 23 ust. 4aa u.ś.r. oraz art. 107 ust. 1 i ust. 4a u.p.s. Wskazując, że w zakresie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustawa o świadczeniach rodzinnych odsyła do przepisów ustawy o pomocy społecznej. Powołana zaś regulacja tej ustawy, tj. art. 107 ust. 4a wskazuje, że niewyrażanie zgody na przeprowadzanie wywiadu środowiskowego stanowi m.in. podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. W dalszych wywodach organ opisał okoliczności faktyczne sprawy, w szczególności podejmowane próby kontaktu ze skarżącym. Przypomniał, że w dniu 9 czerwca 2021 r. pracownik socjalny podejmował próby telefonicznego kontaktu ze stroną, skarżący nie odpowiadał na SMS-y. Dwukrotnie nie zastano strony w mieszkaniu, w dniu 9 lipca 2021 r. podczas kolejnej wizyty osoba obecna w mieszkaniu nie otwierając drzwi podała, że "syna nie ma i będzie jutro rano". Pismem z dnia 9 lipca 2021 r. do strony wystosowano pismo z prośbą o kontakt w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, pismo to strona odebrała w dniu 15 lipca 2021r. Następnie w dniu 16 listopada 2021 r. organ I instancji zwrócił się do pełnomocnika strony o umożliwienie kontaktu ze skarżącym, celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ wskazał na art. 107 ust. 1 i ust. 4a u.p.s. pouczając, że brak reakcji będzie potraktowany jako odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego skutkująca odmową przyznania świadczenia. Niezależnie od tego kolejnym pismem z dnia 27 października 2021 r. organ zwrócił się do strony o kontakt osobisty, pismo zostało dwukrotnie awizowane. Pomimo wezwań skarżący, jak i pełnomocnik nie nawiązali kontaktu z organem. Powołując się na poglądy judykatury organ wskazał, że za odmowę przeprowadzenia wywiadu może być uznane także utrudnianie lub uniemożliwienie jego przeprowadzenia. W opinii organu taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, skarżący pomimo licznych wezwań nie skontaktował się z organem uniemożliwiając przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co jest równoznaczne z odmową jego przeprowadzenia i przyznania wnioskowanego świadczenia. Przy czym brak kontaktu nie może być oceniony jako chwilowy, gdyż próby w tym zakresie były podejmowane przez organ od wielu miesięcy. W skardze strona zarzucała naruszenie art. 107 ust. 4a u.p.s. poprzez błędne zastosowanie i odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia wobec braku jednoznacznego niewyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, podczas gdy podstawę takiej odmowy może stanowić jednoznaczna odmowa wyrażenia zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu, co w sprawie nie miało miejsca. Zarzucał również naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9. Art. 77 § 1, art. 7 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, tj. przyjęcie, że chwilowy brak kontaktu ze stroną skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśniania sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Skarżący wnioskował o uchylenie orzeczeń organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona wywodziła, że tylko niewyrażanie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Ma to być jednoznaczne oświadczenie, co w sprawie nie zostało przez organy wykazane. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych strona wywodziła, że z faktu, iż przepisy prawa nie ustanawiają obowiązku powiadomienia strony o terminie przeprowadzenia wywiadu nie wynika dopuszczalność odmowy przyznania świadczenia z uwagi na fakt, że strona nie była obecna podczas wizyty pracownika socjalnego i to nawet kilkukrotnie. Czym innym jest nieobecność strony, a czym innym brak zgody na przeprowadzenie czynności. Tylko ta ostatnia sytuacja skutkuje odmową przyznania świadczenia. Zatem skoro strona nie odmówiła przeprowadzenia wskazanego wywiadu nie jest uzasadnione wywodzenie wskazanego skutku, co powoduje, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Uzasadniając naruszenie przepisów prawa procesowego strona wskazywała, że przedstawiona i udowodniona przez niego sytuacja wyczerpuje wszelkie przesłanki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego. Strona podkreślała, że wsparcie się wyłącznie na wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia rażąco niesłusznego, nieprawidłowego nieracjonalnego sprzecznego z celem ustawy. Powinnością organu było dokonanie wykładni zgodnej z celem, funkcją przepisu. Końcowo strona wskazała również na niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b u.ś.r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało jej oddalenie. Na wstępie odnotowania wymaga, że podstawę odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stanowi brak możliwości weryfikacji, czy skarżący w sposób prawidłowy sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. W podstawie prawnej podjętego rozstrzygnięcia organy powołały się na art. 23 ust. 4aa u.ś.r. oraz art. 107 ust. 1 i ust. 4a u.p.s. Dla porządku i przejrzystości wywodu konieczne jest przywołanie wskazanych norm oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z jego brzmieniem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawność - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 23 ust. 4aa ww. ustawy stanowi zaś, że jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. 1507, 1622, 1690 i 1818), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Instytucja wywiadu środowiskowego, do której odsyła przywołany zapis, jest uregulowana w art. 107 u.p.s. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotny będzie zapis ust. 1 i ust. 4a ww. regulacji. Stosownie do ich brzmienia rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103 (ust. 1). Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (ust. 4a). Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni ostatniej z przywołanych norm i oceny, czy zachowanie skarżącego może być poddane reżimowi tego zapisu. W opinii Sądu zasadnie organ wywodzi, że w zakresie przedmiotowym tej regulacji będą się mieściły nie tylko sytuacje wyraźnej odmowy przeprowadzenia wywiadu przez podmiot ubiegający się o świadczenie ale także zachowania, które w okolicznościach faktycznych danej sprawy mogą być odczytane jako utrudnienie lub uniemożliwienie przeprowadzenia takiego wywiadu. W tym obszarze znajdą się zatem takie sytuacje, w których podmiot ubiegający się o świadczenie w bezzasadny sposób lekceważy kierowane do niego wezwania, nie podejmując próby kontaktu z organem pomimo kierowanych do nie go próśb. Takie rozumienie wskazanego przepisu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wyrażana jest teza, że brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia terminu lub miejsca jego przeprowadzenia, czy też uniemożliwiania pracownikowi socjalnemu bezpiecznego kontaktu ze stroną w jej miejscu zamieszkania (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt I OSK 786/18, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Odmowa przeprowadzenia wywiadu musi być zakwalifikowana jako wyraz braku współdziałania osoby w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Skoro skarżący swoim zachowaniem skutecznie uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu, a żadne okoliczności nie uzasadniają jego zachowania, to stan taki jest wyrazem braku współdziałania w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji, albowiem brak możliwości przeprowadzenia wywiadu ze względu na postawę strony uniemożliwia organowi dokonanie koniecznych ustaleń do załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2886/19, dostępne w CBOSA). W opinii Sądu słusznie organy administracyjne obu instancji przyjęły, że opisane w decyzjach zachowanie skarżącego należy odczytywać jako uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, skutkujące odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. Poza próbą nawiązania kontaktu telefonicznie organ sięgnął po właściwe środki i skierował do strony wezwanie do kontaktu, podając cel wezwania oraz skutki wynikające z jego niedochowania. W dniu 16 listopada 2021 r. do pełnomocnika strony wysłano pismo wzywające do nawiązania kontaktu z organem, w piśmie tym wskazano, że od dnia 9 czerwca 2021r. strona w różny sposób (próby kontaktu telefonicznego, wizyty w miejscu zamieszkania, wysyłane wiadomości tekstowe) jest proszona o kontakt w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, bezskutecznie. Także wezwanie kierowane do pełnomocnika pozostało bez odpowiedzi. W złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji strona poza polemiką w warstwie wykładni spornego przepisu nie wyjaśnia przyczyn braku reakcji na wysłane zawiadomienia, które pozostają bez odpowiedzi, bądź nie są podejmowane w miejscu zamieszkania. Nadto pomimo deklarowania sprawowania opieki nad matką skarżący nie był obecny w miejscu zamieszkania (adres podany we wniosku), pomimo kilkukrotnych prób nawiązania kontaktu przez pracowników organu (pismo z dnia 9 czerwca 2021 r.). Jak wynika z akt sprawy próby nawiązania kontaktu ze skarżącym są datowane od 9 czerwca 2021 r. nie może być zatem mowy o krótkotrwałej nieobecności strony. O podejmowanych działaniach w celu skomunikowania się ze stroną mogła ona powziąć także wiedzę z treści decyzji organu I i II instancji datowanych odpowiednio na 12 sierpnia 2021 r. (orzeczenie to zostało uchylone do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy) oraz na 4 października 2021 r. (orzeczenie uchylające decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania). Jak również z pisma z dnia 2 września 2021 r. wydanego w trybie art. 133 k.p.a, doręczonego pełnomocnikowi strony. Jakkolwiek nie są to formalne wezwania strony do umożliwienia przeprowadzenia spornej czynności, jednakże wskazują na trudności w komunikacji ze stroną oraz postawę strony. Milczenie skarżącego w zakresie kierowanych do niego w sposób formalny wezwań, pomimo posiadania wskazanej wiedzy, nie może być odczytane inaczej jak brak woli do dokonania wskazanych czynności, a w konsekwencji jako odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Tym samym nie znajdują uzasadnienia podnoszone w skardze zarzuty odwołujące się do naruszenia prawa materialnego. Podobna ocena dotyczy zarzutów w zakresie prawa procesowego, przy czym w tym względzie poza ich przywołaniem strona nie wskazała na żadne konkretne zachowania organów mające naruszać przywołane zapisy. Końcowo odnotowania wymaga, że zaskarżona decyzja odnosi się wyłącznie do omówionej w rozważaniach Sądu kwestii braku możliwości weryfikacji opieki sprawowanej przez stronę nad niepełnosprawną mamą, zupełnie pomijając okoliczność, że decyzja organu I instancji wskazuje na inną jeszcze podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, a wynikającą z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jednakże wskazany brak ustosunkowania się do ponoszonego zagadnienia, bez względu na ostateczny pogląd organu odwoławczego, nie wpływa na wynik sprawy, gdyż wywiedzione w orzeczeniu organu odwoławczego okoliczności stanowią samodzielną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Przy czym co istotne winny one poprzedzać merytoryczną ocenę zasadności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na marginesie już tylko zatem wskazać trzeba, że pogląd wyrażany w decyzji organu I instancji, wsparty na art. 17 ust. 1 b u.ś.r., nie znajduje aprobaty. W opinii Sądu nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia Sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, o czym orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 28/13. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W tym zatem zakresie zarzuty skargi znajdują uzasadnienie, co jednak z podanych już powodów, nie ma wpływu na wynik sprawy. Ta konstatacja legła u podstaw oddalenia skargi w całości, co ma podstawę prawną w treści art. 151 p.p.s.a.