III SA/Kr 683/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędzia NSA Krystyna Kutzner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej skargę oddala. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt [...] wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego J. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A J. S., od decyzji Starosty z dnia [...] 2020 r., nr [...], orzekającej o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 500 zł, działając na podstawie art. 18b ust. 1 i 2, art. 20a ust. 1, art. 92a, art. 93 ust. 1-7, art. 94 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 3 (Ip. 2.2.2) do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2140) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją organ I instancji orzekł w sposób wyżej opisany, w uzasadnieniu wskazując, że w dniu 10 grudnia 2019 r. została przeprowadzona kontrola kursu z O do Z realizowanego w ramach zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Kontrola rozpoczęła się o godz. 15.02 na przystanku O Dworzec PKP, a zakończyła na przystanku Z Rynek. Kurs realizowany był pojazdem o numerze rejestracyjnym [...]. Po zatrzymaniu się na przystanku Z Rynek kontrolujący po wylegitymowaniu się i okazaniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli zażądał od kierowcy okazania wypisu z licencji, wypisu z zezwolenia nr [...], rozkładu jazdy, cennika biletów oraz prawa jazdy. Kierowca przedstawił wymagane dokumenty. Z przeprowadzonej kontroli został sporządzony protokół, który został przez kierowcę podpisany. Organ I instancji wskazał, iż podczas kontroli stwierdzono naruszenie art. 18b ustawy o transporcie drogowym poprzez odjazd z przystanku O Dworzec PKP z 5-cio minutowym wyprzedzeniem, co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej przewidzianej w załączniku nr 3 do ustawy, lp. 2.2. Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący J. S. wskazując, iż kierowca był 2-3 minuty wcześniej na jednym z przystanków, ponieważ nie było pasażerów na przystankach autobusowych, na przystanku końcowym był prawidłowo o czasie. Zdaniem skarżącego "więc coś takiego jak wyrównanie czasu w czasie jazdy jest zgodne z przepisami". Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało treść art. 18b i art. 20 ustawy o transporcie drogowym, a ponadto wskazało, iż szczegółowe warunki, tryb i sposób przeprowadzania kontroli w zakresie przewozu drogowego określa rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego. Organ odwoławczy wskazał też na uregulowania zawarte w art. 92a ust. 1 ustawy, art. 92c ust. 1 ustawy, art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie Firmie A J. S. udzielono zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej Z Z - O z ważnością do 31 grudnia 2019 r. Zgodnie z art. 20 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy i obowiązuje on przewoźnika. Z dołączonego do akt rozkładu jazdy wynika, że w dniach od poniedziałku do piątku odjazd z przystanku O Dworzec PKP odbywa się od godz. 15.07. Jak wynika z protokołu kontroli drogowej nr WKT.7252.85.2019 w stosunku do przewoźnika została w dniu 10 grudnia 2019 r. o godz. 15.02 przeprowadzona kontrola. Ze sporządzonego protokołu wynika, że poddano kontroli wyżej opisany pojazd, a kierowca R. T. okazał do kontroli wypis [...] z zezwolenia. Biorąc pod uwagę dokumenty zgromadzone w sprawie: zezwolenie nr [...], rozkład jazdy dla linii Z Z - O, protokół kontroli nr [...], organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że nastąpiło naruszenie warunków przewozu określonych w zezwoleniu. Przewoźnik rozpoczął kurs z przystanku O Dworzec PKP z 5 minutowym wyprzedzeniem. Z rozkładu jazdy wynika, iż pojazd powinien odjechać z przystanku O Dworzec PKP o godz. 15.07, a jak wynika z protokołu kontroli odjechał o godz. 15.02. Biorąc pod uwagę materiał zgromadzony przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż jest on wystarczający do przyjęcia, iż przewoźnik dokonał naruszenia warunków zezwolenia podczas wykonywania przez niego regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Z Z - O. Wskazać również należy, że wysokość kary została określona prawidłowo. Jak stwierdza się w załączniku nr 3 ustawy o transporcie drogowym w części "Naruszenie przepisów o wykonywaniu przewozu drogowego osób" (pkt 2.2.2), za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących godziny odjazdu i przyjazdu wymierza się karę pieniężną w wysokości 500 zł. Zdaniem organu przedsiębiorca ponosi ryzyko prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego. Praca powinna być tak zorganizowana, aby przewóz mógł być wykonywany zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy. Przedsiębiorca wykonując przewozy regularne osób na podstawie zezwolenia powinien przestrzegać trasy przejazdu i ustalonych w rozkładzie jazdy przystanków i czasu odjazdów z nich. Odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy oparta na art. 92a ustawy ma charakter odpowiedzialności administracyjnej, nie jest oparta na zasadzie winy, a do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest - co do zasady - stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym przez wykonującego w imieniu przedsiębiorcy transport kierowcę, nawet jeżeli doszło do naruszeń w sposób niezawiniony przez przedsiębiorcę. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 74 ustawy o transporcie drogowym z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli. Do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia. W niniejszej sprawie kierowca kontrolowanego autobusu R. T. podpisał protokół, nie wnosząc do niego uwag. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. S., zarzucając zaskarżonej decyzji: naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., polegające na nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego uzasadnienia decyzji oraz naruszeniu zasady pogłębiania zaufania uczestnika do władzy publicznej, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 76 § 1 k.p.a., albowiem nie została spełniona podstawowa przesłanka dla przyjęcia mocy dowodowej stwierdzeń zawartych w protokole kontroli z dnia 10 grudnia 2019 r., jaką jest sporządzenie go "w przepisanej formie", a ewidentnie rozbieżne z ustaleniami decyzji zapisy protokołu kontroli nie pozwalają na przyjęcie domniemania prawdziwości twierdzeń zawartych w nim jako dokumencie urzędowym, naruszenie przepisów postępowania, tj. 104 k.p.a., polegające na wydaniu w stosunku do skarżącego w postępowaniu prowadzonym przez Starostę pod sygnaturą [...] dwóch decyzji - zaskarżonej niniejszą skargą oraz decyzji z dnia [...] 2020 r. utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 29 kwietnia 2020 r. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] 2020 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 500,00 zł. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty z dnia [...] 2020 r. nr [...] są obarczone wadami proceduralnymi, nie pozwalającymi na pozostawienie ich w obrocie prawnym. Skarżący podniósł zarzut nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego uzasadnienia decyzji oraz zasady pogłębiania zaufania uczestnika do władzy publicznej (art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego wątpliwości co do zgodności zapisów z rzeczywistością budzi protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 10 grudnia 2019 r., mający być podstawowym dokumentem stanowiącym dowód w sprawie na okoliczność zaistnienia naruszeń prawa transportowego, będących podstawą faktyczną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. W szczególności należy dostrzec sprzeczność pomiędzy zapisem w rubryce: data i godzina rozpoczęcia kontroli określoną jako: 10.12.2019 r., godz. 15:03, przy jednoczesnym stwierdzeniu przez organ, że kontrola rozpoczęła się o godzinie 15:02. Sprzeczność ta jest o tyle istotna, iż skarżącemu zarzucono naruszenie godziny odjazdu z przystanku O Dworzec PKP w wymiarze zaledwie 5-minutowym, mającym nastąpić o godz. 15:07. Zatem skoro już zachodzi niepewność co do właściwej godziny rozpoczęcia kontroli, to tym bardziej w wątpliwość należałoby poddać stwierdzenie okoliczności odjazdu autobusu z przystanku o godz. 15:07. W opisanej sytuacji zachodzą zasadne wątpliwości co do rzeczywistej wiedzy kontrolujących co do godziny odjazdu z wymienionego przystanku O Dworzec PKP. Powyższy - ewidentnie rozbieżny z ustaleniami kontroli zapis protokołu kontroli - nie pozwala zdaniem skarżącego na przyjęcie domniemania prawdziwości twierdzeń zawartych w protokole kontroli jako dokumencie urzędowym (art. 76 § 1 k.p.a.). Nie została bowiem spełniona podstawowa przesłanka dla przyjęcia mocy dowodowej stwierdzeń w tym dokumencie zawartym, jaką jest sporządzenie go "w przepisanej formie". Zdaniem skarżącego dokument, z którego już z treści decyzji wynika nieprawdziwość zawartych w nim stwierdzeń, nie korzysta z domniemania, o którym mowa w wyżej powołanym przepisie. Dotyczy to, rzecz jasna, wszystkich ustaleń faktycznych ustalonych w protokole kontroli z dnia 10 grudnia 2019 r., będącym podstawą nałożenia kary za przypisany skarżącemu delikt administracyjny z zakresu prawa transportowego. Skarżący zarzucił, że w stosunku do niego w postępowaniu prowadzonym przez Starostę pod sygnaturą [...] w stosunku do skarżącego wydane zostały dwie decyzje - zaskarżona niniejszą skargą oraz decyzja z dnia [...] 2020 r. utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 29 kwietnia 2020 r. Powyższe pozostaje całkowicie niezrozumiałe dla skarżącego. Należy wskazać, że w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne, wydane w tej samej sprawie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 18b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2140) przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: 1) do przewozu używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym; 2) rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach; 3) wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy; 4) należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat, a pasażer otrzymuje potwierdzenie wniesienia opłaty w postaci biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących; 5) w kasach dworcowych oraz w autobusie znajduje się dostępny do wglądu pasażerów opracowany przez przewoźnika lub grupę przewoźników regulamin określający warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób, bagażu i rzeczy; 6) cennik opłat został podany do publicznej wiadomości przy kasach dworcowych oraz w każdym autobusie wykonującym regularne przewozy osób, przy czym cennik opłat musi także zawierać ceny biletów ulgowych: a) określone na podstawie odrębnych ustaw, a w szczególności ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 295), b) wynikających z uprawnień pasażerów do innych ulgowych przejazdów, jeżeli podmiot, który ustanowił te ulgi, ustalił z przewoźnikiem w drodze umowy warunki zwrotu kosztów stosowania tych ulg; 7) zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się: 1) używania do przewozu: a) innych pojazdów niż autobusy, b) autobusów nieodpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym; 2) korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów; 3) zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy; 4) pobierania należności za przejazd niezgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości pasażerów; 5) naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Zgodnie z art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. Skarżący nie wykazał w niniejszym postępowaniu wystąpienia okoliczności, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 i 2, art. 92d oraz art. 92e, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, z uwzględnieniem ust. 4-6. Zgodnie z brzmieniem pkt. 2.2.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (obowiązującym w dacie kontroli) za naruszenie w postaci wykonywania przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu wymierza się karę pieniężną w wysokości 500 zł. W niniejszej sprawie Firmie A J. S. udzielono zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej Z Z – O z ważnością do 31 grudnia 2019 r. Zgodnie z art. 20 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy i obowiązuje on przewoźnika. Z dołączonego do akt administracyjnych rozkładu jazdy wynika, że w dniach od poniedziałku do piątku odjazd z przystanku O Dworzec PKP odbywa się od godz. 15.07. Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego sprowadzających się do błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, gdyż stan faktyczny został ustalony w oparciu o protokół kontroli, który jest dokumentem urzędowym i służy mu domniemanie prawdziwości. Protokół został sporządzony na formularzu zgodnym z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz.U. z 2019 r., poz. 2145). Protokół został podpisany przez kierowcę pojazdu R. T. Jak wynika z protokołu kontroli drogowej nr [...] w stosunku do przewoźnika została w dniu 10 grudnia 2019 r. o godz. 15.02 przeprowadzona kontrola. W zakresie minuty kontroli istotnie w protokole widnieje poprawka, jednak powyższe nie wpływa w ocenie sądu na prawidłowość protokołu. Ze sporządzonego protokołu wynika, że kierowca R. T. okazał do kontroli wypis [...] z zezwolenia. Z protokołu wynika również w sposób nie budzący wątpliwości, że przewoźnik rozpoczął kurs z przystanku O Dworzec PKP z 5-cio minutowym wyprzedzeniem. Z rozkładu jazdy wynika, że pojazd powinien odjechać z przystanku O Dworzec PKP o godz. 15.07, a jak wynika z protokołu kontroli odjechał o godz. 15.02. Należy podnieść, że skarżący nie wniósł zastrzeżeń do protokołu kontroli. Nie uczynił tego również obecny w czasie kontroli kierowca pojazdu. Zgodnie z art. 74 ustawy o transporcie drogowym z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli. Do protokołu kontroli kontrolowany może wnieść zastrzeżenia. Należy podkreślić, że przedsiębiorca ponosi ryzyko prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego, w którym praca powinna być tak zorganizowana, aby przewozy mogły być wykonywane zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy. Przedsiębiorca wykonując przewozy regularne osób na podstawie zezwolenia powinien przestrzegać trasy przejazdu i ustalonych w rozkładzie jazdy przystanków i czasu odjazdów z nich. Rację ma organ administracji podnosząc, że odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy oparta na art. 92a ustawy o transporcie drogowym ma charakter odpowiedzialności administracyjnej i nie jest oparta na zasadzie winy, a do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest (co do zasady) stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym przez wykonującego w imieniu przedsiębiorcy transport kierowcę, nawet jeżeli doszło do naruszeń w sposób niezawiniony przez przedsiębiorcę. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu, iż w stosunku do skarżącego prowadzono także postępowanie pod sygnaturą [...] i zostały wydane dwie decyzje należy podnieść, że wydane decyzje nie dotyczyły tożsamej sprawy administracyjnej. Jak wynika z dołączonej do skargi kserokopii decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2020 r., nr [...], dotyczy ona decyzji Starosty z dnia [...] 2020 r. orzekającej o nałożeniu na skarżącego J. S. kary pieniężnej w wysokości 2000 zł, a kara została nałożona w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 3 stycznia 2020 r. W niniejszej sprawie karę nałożono w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 10 grudnia 2019 r., zatem nie są to rozstrzygnięcia wydane w tożsamej samej sprawie administracyjnej. Mając powyższej na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.