I GSK 173/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 700/14 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. Spółki z o.o. w K. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 października 2014 r., w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 700/14 uwzględnił skargę P. spółka z o.o. (dalej P., Spółka) z siedzibą w K., na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2014 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz zasądził na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania. Sąd rozstrzygał w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...] Prezes Agencji Rynku Rolnego nałożył na P. karę w łącznej kwocie 53 226,87 zł z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana do wymienionych w tej decyzji wniosków o refundację WPR1 oraz zobowiązał do zapłaty tej kwoty. Decyzja została doręczona Spółce 2 grudnia 2013 r., a wniesione od niej odwołanie wysłane zostało listem poleconym nadanym w placówce Poczty Polskiej w Siedlcach 16 grudnia 2013 r. Odwołanie wpłynęło do organu 18 grudnia 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej MRiRW) postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uznał, że ze względu na treść art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. nr 97, poz. 963, ze zm., dalej ustawa), który stanowi, że z zastrzeżeniem warunków i zasad określonych w przepisach prawa wspólnotowego, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem m.in. art. 57 § 5, zgodnie, z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Wobec powyższego termin do wniesienia odwołania uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem odwołanie wpłynie do Agencji Rynku Rolnego (ARR). Kierując się powyższą regulacją oraz ustaleniem, że termin do wniesienia odwołania upłynął 16 grudnia 2013 r., a odwołanie Spółki wpłynęło do ARR 18 grudnia 2013 r., organ stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: ppsa) uznając, że skarga jest uzasadniona a postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa procesowego. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że znane jest mu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane w zaskarżonym postanowieniu i w odpowiedzi na skargę oraz orzecznictwo WSA w Warszawie kształtowane w oparciu o podobne stany faktyczne w sprawach dotyczących obowiązku zwrotu refundacji wywozowych i nakładania kar z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana, z którego wynika, że art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą ma zastosowanie w tego rodzaju sprawach. Jednak pogłębiona analiza przepisów działu II ustawy obrót towarami z krajami trzecimi dokonywany na podstawie przepisów prawa wspólnotowego" prowadzi do wniosku, że przepis art. 4 ustawy nie ma zastosowania w sprawach uchybienia terminu do wniesienia odwołania, gdyż żaden z przepisów działu II ustawy nie odnosi się do ustalania: czy refundacja wywozowa została wypłacona nienależnie, wysokości nienależnie pobranych z tego tytułu środków, orzekania o obowiązku ich zwrotu ani nakładania kar pieniężnych z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana. Podkreślił, że postępowanie w tych sprawach nie jest postępowaniem w sprawie udzielenia zezwolenia na wywóz towaru z obszaru celnego Wspólnoty z zastosowaniem refundacji. Stąd Sąd uznał, że brak jest podstaw do wyłączenia stosowania w rozpoznawanej sprawie art. 57 § 5 kpa i przyjął, że odwołanie nadane w placówce Poczty Polskiej w dniu 16 grudnia 2013 zostało wniesione w terminie. Z rozstrzygnięciem Sądu I instancji nie zgodził się Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które zaskarżył skargą kasacyjną. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 176 i art. 188 ppsa oraz zwrot kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) lub przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że w kwestii orzekania w przedmiocie ustalania wysokości środków nienależnie pobranych z tytułu wypłaconej refundacji wywozowej, orzekania o obowiązku ich zwrotu oraz nakładania kar pieniężnych z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana brak jest podstaw do stosowania art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, podczas gdy analiza tych przepisów ustawy nakazuje przyjąć, że powyższy przepis stanowi podstawę jego zastosowania we wskazanych sytuacjach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W szczególności wskazał art. 16 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 376/2008 z 28 kwietnia 2008 r. ustawiające wspólne szczególne zasady stosowania systemu pozwoleń na wywóz i przywóz oraz świadectw o wcześniejszym ustaleniu refundacji dla produktów rolnych, który stanowi, że za dzień wniesienia wniosku o wydanie pozwolenia uważa się dzień, w którym właściwy organ otrzymał wniosek, pod warunkiem, że otrzymał wniosek nie później niż do godziny 13, bez względu na to czy wniosek został bezpośrednio wniesiony właściwym organom czy też został przekazany listownie, faksem lub w formie elektronicznej. Wobec nadrzędności prawa wspólnotowego nad krajowym, powyższa regulacja skutkowała koniecznością wyłączenia w odniesieniu do terminu składania wniosków o pozwolenia przywozowe i wywozowe art. 57 § 5 kpa i art. 58-60 tej ustawy. Podkreślił, że złożenie wniosku o pozwolenie nie daje podstawy do dokonania obrotu towarowego z krajem trzecim, gdyż podstawą do wywozu jest pozwolenie, o którym stanowi art. 7 powyższego rozporządzenia. W dacie wywozu musi być ono ważne a wywóz mieścić się w ilości towarów w nim zakreślonej (art. 7 ust. 1). W przypadku, gdy wywóz produktów wymaga przedstawienia pozwolenia na wywóz, wówczas pozwolenie na wywóz ustalające wcześniej refundację stanowi o uprawnieniu do wywozu oraz uprawnienie do otrzymania refundacji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest, bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wskazać należy, że przedmiotem sprawy poddanej kontroli Sądu jest postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego o nałożeniu na spółkę P. kary z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana oraz zobowiązującej do zapłaty tej kwoty. Przedmiotem sporu jest natomiast to, jaka ustawa ma zastosowanie dla oceny terminu wniesienia odwołania od powyższej decyzji. Zdaniem Spółki oraz Sądu I instancji, w sprawie nie ma zastosowania art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, a w konsekwencji brak podstaw do wyłączenia art. 57 § 5 kpa i uznania, że odwołanie nadane w placówce Poczty Polskiej w ostatnim dniu terminu 14 – dniowego terminu, które wpłynęło do organu po jego upływie, nie zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie ma zastosowanie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, który wyłącza stosowanie art. 57 § 5 kpa. Stąd odwołanie wniesione przez Spółkę uchybia terminowi do jego wniesienia, o którym została prawidłowo pouczona. Z poglądem Sadu I instancji nie można się zgodzić, gdyż dokonana wykładnia nie uwzględnia w pełni obowiązującej w tym zakresie regulacji. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje linię orzeczniczą, która prezentuje pogląd, że w sprawie dotyczącej obowiązku zwrotu refundacji i nakładania kar z tytułu wnioskowanej refundacji wyższej niż stosowana na poziomie krajowym ma zastosowanie ustawa z 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 401 ze zm., dalej ustawa o ARR). ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I GSK 703/15, z 28 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 796/14, z 13 marca 2011 r. sygn. akt I GSK 50/10, wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 548/09, z 4 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1244/10, z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I GSK 172/15 publ. CBOSA). Zgodnie z treścią art. 1 ustawa o administrowaniu określa zasady administrowania obrotem towarami z zagranicą oraz, w zakresie uzupełniającym przepisy prawa wspólnotowego, obrót towarami z krajami trzecimi dokonywany na podstawie przepisów tego prawa. Tym samym ma zastosowanie przepis art. 4 tej ustawy dotyczący m.in. terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W tym miejscu należy przypomnieć, że od 1 maja 2004 r. obowiązują w Polsce nie tylko przepisy krajowe, ale wprost przepisy prawa wspólnotowego, w tym szczegółowo regulujące zasady stosowania systemu przyznawania refundacji wywozowych do produktów rolnych. Aktualnie kwestie te reguluje m.in. rozporządzenia Komisji (WE) nr 612/2009 z dnia 7 lipca 2009 r. ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz. U. L 186 zł 7.7.2009, str. 1—58, z późn. zm., dalej rozporządzenie nr 612/2009), U. L. 02 z 17 kwietnia 1999 r., s.11). Rozporządzenie to nakazuje organom administracji odpowiedzialnym za prawidłowe stosowanie prawa wspólnotowego stosowanie sankcji (kar) administracyjnych w przypadku nieprzestrzegania przez eksporterów reguł wspólnotowych, które przewidują przyznanie refundacji wywozowych w oparciu o obiektywne kryteria odnoszące się w szczególności do ilości, rodzaju i cech (jakościowych) wywożonego towaru, o czym stanowi motyw 57 preambuły wskazanego rozporządzenia. Refundacje wywozowe w oparciu o rozporządzenie dotyczą wywozu produktów (m.in. cukru) poza teren Wspólnoty. Z analizy tych przepisów wynika, że prawo unijne (w tym powołane przez autora skargi kasacyjnej rozporządzenie Komisji (WE) nr 374/2008 r. z dnia 23 kwietnia 2008 r. ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu pozwoleń na wywóz i przywóz oraz świadectw o wcześniejszym ustaleniu refundacji dla produktów rolnych; Dz.U.UE.L.2008.114.3) nie reguluje szczegółowych zasad (procedur) regulujących postępowanie w przedmiocie ustalania wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej oraz nakładania kar pieniężnych, a jedynie podstawę materialnoprawną dla stosowania refundacji wywozowych oraz nakładania kar pieniężnych z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana. Oznacza to, że w zakresie uzupełniającym (w stosunku do prawa wspólnotowego) należy stosować przepisy ustawy o ARR oraz ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Ustawa o Agencji Rynku Rolnego w rozdziale 2 reguluje zagadnienia ogólne związane z właściwością organów i procedurą (a właściwie odrębnościami procesowymi), zaś w rozdziale 6 reguluje organizację rynku cukru. Rozdział 2 dotyczy całego zakresu przedmiotowego działania Agencji, zaś rozdział 6 dotyczy tylko polskiego rynku cukru. Natomiast, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ARR, jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów oddziałów terenowych oraz Prezesa Agencji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Zatem w sprawach indywidualnych rozstrzyganych przez Prezesa ARR, w drodze decyzji, mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (za wyjątkiem wymienionych w art. 7) o ile nie ma szczególnej regulacji, np. takiej jak w art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą Podkreślić należy, że ustawa o Agencji Rynku Rolnego reguluje właściwość organów w sprawach w niej wymienionych m.in. w sprawach administrowania obrotem z zagranicą towarami rolnymi, w tym wypłacaniem refundacji wywozowych, a także nakładanie kar (art. 11 ust. 1 pkt 5 lit. d i e). Organami Agencji jest Prezes ARR i minister właściwy do spraw rynków rolnych, który ustala w drodze decyzji kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków (art. 13 ust. 1), a organem wyższego stopnia w stosunku do Prezesa ARR jest minister właściwy do spraw rynków rolnych (art. 7 ust. 3). Kara jest obligatoryjną konsekwencją nadmiernie pobranych środków, a ARR jest organem właściwym w przedmiocie kar. Organem wykonawczym ARR jest Prezes Agencji, któremu przysługują kompetencje do wydawania decyzji w przedmiocie kar. Zatem administrowanie obrotem towarami rolnymi z zagranicą obejmuje działania związane m.in. z wydawaniem pozwoleń na przywóz i wywóz produktów rolnych, dotyczących rozliczenia wykonania udzielonych pozwoleń oraz naliczenie i wypłaty refundacji wywozowych, jak również nakładanie i egzekwowanie kar administracyjnych określonych w przepisach prawa wspólnotowego. Jak wskazano wyżej, w niniejszej sprawie przepisami odrębnymi są przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą i jako takie mają zastosowanie. W myśl art. 4 ustawy, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 10, art. 57 § 5, art. 58-60, art. 75, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 2-4, art. 78-88 oraz art. 97-103. Oznacza to, że w sprawach dotyczących administrowania refundacją wywozową mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z ograniczeniami wynikającymi z art. 4 ustawy. Tym samym art. 4 ustawy ma zastosowanie do wszystkich spraw dotyczących administrowania obrotem z zagranicą towarami rolnymi, w tym także do odwołań od decyzji Prezesa ARR wydanych w tym zakresie. Konkludując, NSA prezentuje pogląd, że materialnoprawną podstawę nałożenia kary pieniężnej regulują przepisy tytułu IV w rozdziale 2 pt. "Kary i zwrot kwot nienależnie wypłaconych" rozporządzenia nr 612/2009 i uzupełniająco w zakresie procedury – art. 4 ustawy o administrowaniu obrotu towarami z zagranicą w zw. z art. 7, art. 11 ust. 1 pkt 5 lit. e oraz art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy o ARR. Samo ujęcie art. 4 ustawy w dziale II ustawy pt. "Obrót towarami z krajami trzecimi dokonywany na podstawie przepisów prawa wspólnotowego", jak wskazał Sąd I instancji, nie wyklucza możliwości zastosowania tego przepisu w postępowaniach o nałożenie kary administracyjnej. Ponieważ odwołanie Spółki dotyczyło decyzji Prezesa ARR z [...] listopada 2013 r. nakładającej łączną karę w wysokości 53 226,87 zł tytułem wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana do wymienionych w decyzji wniosków o refundację WPR1 oraz zobowiązującej do jej zapłaty, która wbrew stanowisku Sądu i instancji jest sprawą dotyczącą obrotu towarowego z zagranicą, to przy jej rozstrzyganiu w drodze decyzji administracyjnej ma zastosowanie m.in. ustawa o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Nie jest sporne, że Spółka została pouczona o przysługującym jej prawie do wniesienia odwołania od decyzji oraz trybie i terminie jego wniesienia (art. 129 § 1 i 2 kpa) oraz wyłączeniu stosowania art. 57 § 5 kpa stosownie do wskazanego wyżej art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Zatem wniesienia przez Spółkę odwołania po terminie (data wpływu do organu) nakłada na organ odwoławczy obowiązek wydania postanowienia zgodnego z treścią art. 134 kpa, tj. stwierdzającego uchybienie terminu do jego wniesienia. Zdaniem NSA należy zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że w świetle obowiązującego stanu prawnego dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności postanowienia z [...] stycznia 2014 r. była wadliwa, gdyż w sprawie o nałożenie kary pieniężnej ma zastosowanie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym, który wyłącza stosowanie art. 57 § 5 kpa a skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak pkt 1 sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.