II SA/Bk 412/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Stawiskach z dnia 28 sierpnia 2009 r. nr LI/207/09 w sprawie: wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych stwierdza nieważność paragrafu 2 ustęp 5 zaskarżonej uchwały UZASADNIENIE W dniu 28 sierpnia 2009 r. Rada Miejska w Stawiskach podjęła na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: "u.d.p."), uchwałę nr LI/207/09 w sprawie: wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Podlaskiego z 2009 r. Nr 186, poz. 1997, zwana dalej: "uchwałą"). W uchwale tej określono stawki opłat pobieranych za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (§ 1 uchwały). W treści § 2 uchwały określono stawki za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni pasa drogowego, natomiast w § 2 ust. 4 - wysokość rocznych stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, za 1 m2 zajętej powierzchni pasa drogowego. W ust. 5 tego ostatniego paragrafu wskazano, że "Roczne stawki opłat w wysokości określonej w ust. 4 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym". W dniu 3 marca 2020 r. (data wpływu do organu) Prokurator Okręgowy w Ł. (dalej powoływany jako: "Prokurator") wniósł skargę na wyżej opisaną uchwałę w zakresie unormowania wskazanego w "§ 5", podnosząc, że ww. zapis istotnie narusza prawo, tj. z art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 i 5 u.d.p., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego. W postanowieniu "§ 5" zaskarżonej uchwały (treść cytowanego przez Prokuratora postanowienia faktycznie odpowiada treści § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały), Rada ustaliła odmienne niż wynika to z u.d.p., zasady określania wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, odnosząc powyższą opłatę do pojęcia "pełnego roku kalendarzowego" zamiast "roku", a także przyjęła w sposób sprzeczny z treścią ustawy, że za niepełny rok kalendarzowy zajęcia pasa drogowego wysokość stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy zajęcia pasa drogowego zamiast proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia w pasie drogowym urządzenia. Takie unormowanie pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z brzmieniem art. 40 ust. 5 u.d.p., który wprost wskazuje że: "za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krótszy niż rok, opłata za zajęcie pasa drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub drogowym obiekcie inżynieryjnym". Powyższe dowodzi, że Rada Miejska w Stawiskach podejmując uchwałę w zakresie omawianego unormowania jednocześnie dokonała nieuprawnionej modyfikacji normy rangi ustawowej, albowiem przepis ten został przyjęty wbrew literalnemu brzmieniu normy ustawowej. Stanowienie takich norm jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa. Na potwierdzenie powyższego stanowiska powołano wyrok tut. Sądu z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II SA/Bk 616/18 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. III SA/Po 274/18. Końcowo Prokurator podkreślił, że organy samorządu terytorialnego będąc pierwotnym adresatem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, są legitymowane do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy, wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Stawiskach wniosła o jej oddalenie. Organ podkreślił, że przedmiotowa uchwała została przekazana Wojewodzie Podlaskiemu w dniu 3 września 2009 r. i ten jako organ nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa i nie stwierdził nieważności uchwały. W związku z powyższym uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego w dniu 21 września 2009 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym. Poza tym należy zauważyć, że treść § 5 przedmiotowej uchwały brzmi: "Traci moc obowiązująca uchwała Nr 161/XLIX/06 Rady Miejskiej w Stawiskach z dnia 26.04.2006 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, których zarządcą jest Burmistrz Stawisk." Biorąc zatem pod uwagę, że § 5 zaskarżonej uchwały nie ma związku z zarzutami zawartymi w skardze, wniosek o oddalenie skargi należy uznać za zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zauważyć jednak należy, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują dwa rodzaje naruszeń prawa, jakie mogą być wywołane przez ustanowienie tych aktów. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Przytoczony przepis, wyróżniając kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa), nie określa jednak rodzaju wad, które należą do tych kategorii. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wniesiona skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej części uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne. Zgodnie z art. 40 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały (jaki i obecnym), "(...) za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim". Tymczasem treść postanowienia zaskarżonej uchwały (błędnie odnoszonej przez Prokuratora do "§ 5", podczas gdy treść ta faktycznie odpowiada postanowieniom § 2 ust. 5 uchwały) wskazuje, że "za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym". Uchwalenie przez Radę w wyżej powołanym postanowieniu innego, niż przewidziany wyraźnie w ustawie, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, gdyż organ samorządu terytorialnego wykroczył poza przyznane mu kompetencje regulując odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2010 r., II SA/Go 516/10). Rację ma także Prokurator, kwestionując powyższy przepis, że odnoszenie opłat za zajecie pasa drogowego przez urządzenie infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego do pojęcia "roku kalendarzowego" zamiast "roku" pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z brzmieniem art. 40 ust. 5 i ust. 1 u.d.p. Przepis art. 40 ust. 5 u.d.p. jest jasny i nie budzi wątpliwości, w szczególności zauważyć należy, że w ogóle nie odnosi się do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, a ogólnie do "roku". Wprowadzenie przez organ we wskazanej treści zaskarżonej uchwały (prawidłowo odpowiadającej § 2 ust. 5 uchwały) przymiotnika "kalendarzowy" jest dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. W konsekwencji użycie pojęcia "rok kalendarzowy" powoduje modyfikację treść ustawowego uregulowania "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 u.d.p., albowiem przepis ten został przyjęty wbrew literalnemu brzmieniu normy ustawowej. Początek roku kalendarzowego zawsze przypada na 1 stycznia i nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Stanowiska tego nie zmienia argumentacja organu, w tym odwołanie się do nadzoru sprawowanego przez Wojewodę Podlaskiego nad działalnością uchwałodawczą organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Fakt niestwierdzenia przez Wojewodę Podlaskiego naruszeń prawa przez wyżej wskazaną uchwałę a następnie jej publikacja w Dzienniku Urzędowym nie stoi na przeszkodzie wniesienie skargi przez Prokuratora. Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, że akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Akt niższy rangą niż ustawa nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych bądź dookreślających znaczenia określeń ustawowych. Treści postanowień uchwały opartych na wyraźnym upoważnieniu ustawowym nie można domniemywać czy wykładać przy pomocy innych przepisów. W praktyce oznaczałoby to możliwość różnej interpretacja omawianych postanowień. W tym miejscu przypomnieć należy, że naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego powinny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania kompetencji. Reasumując stwierdzić należy, że podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych (por. wyrok z 4 kwietnia 2008 r., akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103). Dlatego też wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie odpowiadającym treści, tj. § 2 ust. 5, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.