I GSK 459/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2996/16 w sprawie ze skargi E. Ł. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie częściowego udzielenia wsparcia producentom świń w ramach nadzwyczajnej pomocy dla rolników w sektorach hodowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od E. Ł. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2996/16 uwzględnił skargę E. Ł. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie częściowego udzielenia wsparcia producentom świń w ramach nadzwyczajnej pomocy dla rolników w sektorach hodowlanych. Skargą kasacyjną organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie, w przypadku stwierdzenia, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i jego zmianę poprzez oddalenie skargi beneficjentki w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: ` Naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) niewłaściwe zastosowanie § 7 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2016 r. w sprawie realizacji przez Agencje Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowej nadzwyczajnej pomocy dla rolników w sektorach handlowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 141 z poźn. zm., dalej: rozporządzenie), poprzez pominięcie zawartej w nim dyspozycji dotyczącej ustalenia kwoty przyznanego wsparcia w oparciu m.in o iloraz sumy liczby świń, co do których na mocy ww. rozporządzenia przysługuje wsparcie wszystkim producentom świń ubiegającym się o wsparcie, tj. które zostały określone w ust. 1 wskazanego powyżej rozporządzenia, w tym między innymi poprzez ujęcie ich w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib tych stad na dzień 30 września 2015 r., powiększony o sumę liczby świń o numerze identyfikacyjnym, który jest numerem siedziby stada producenta świń, który sprzedał te świnie, do których przysługuje wsparcie, co doprowadziło do błędnego uznania, iż złożenie przez beneficjentkę wniosku o aktualizację liczby świń objętych ww. rejestrem po podaniu na stronie internetowej Agencji Rynków Rolnych przez Prezesa ARR, zgodnie z treścią § 10 ww. rozporządzenia, tj. po dniu 3 czerwca 2016 r., informacji o wysokości wsparcia przysługującego na sztukę świni, powinno wpłynąć na wielkość przyznanej beneficjentce pomocy; 2) art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (t.j. Dz.U. 2017 r. poz. 546 z późn. zm., dalej: ustawa o systemie identyfikacji i rejestracji zwierzą), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu zawartej w nim dyspozycji dotyczącej obowiązku zgłoszenia przez posiadacza świń kierownikowi biura powiatowego ARiMR w terminie 7 dni, informacji dotyczących zwiększenia lub zmniejszenia liczebności stada lub uboju zwierzęcia gospodarskiego w celu zapewnienia zgodności danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib stad tych zwierząt ze stanem rzeczywistym, co doprowadziło do błędnego uznania, iż brak złożenia wniosku o aktualizację ww. danych przed dniem 3 czerwca 2016 r. i złożenie ww. wniosku po upływie wskazanego powyżej terminu ma wpływ na ustalenie ostatecznej kwoty przyznanego Pani E. Ł. wsparcia; Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.sa.) w zw. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.), polegające na błędnym przyjęciu, iż na skutek złożonego przez beneficjentkę w dniu 24 czerwca 2016 r. wniosku o aktualizację danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych nastąpiła zmiana stanu faktycznego dotyczącego aktualizacji liczebności stada posiadanego przez beneficjenta na dzień 30 września 2015 r. przed dniem wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia, a fakt ten został przez organ II instancji pominięty podczas rozpoznawania odwołania złożonego przez Panią E. Ł. od decyzji wydanej przez Dyrektora [..] w O. z dnia [...] czerwca 2016 r. pomimo, iż sprawa dotycząca rozpoznania złożonego wniosku o aktualizację danych była prowadzona w odrębnym postępowaniu administracyjnym i zakończyła się dokonaniem aktualizacji w dniu 19 września 2016 r., co potwierdza "Informacja o zwierzęciu - świnie" przedłożona przez pełnomocnika Pani E. Ł. jako załącznik do skargi do WSA w Warszawie, a zatem po terminie wydania przez organ II instancji decyzji w sprawie udzielenia beneficjentce wsparcia w ramach nadzwyczajnej pomocy dla rolników w sektorach handlowych, tj. po dniu 5 września 2016 r. co oznacza, iż organ II instancji oparł zaskarżone do WSA w Warszawie rozstrzygnięcie na prawidłowym stanie faktycznym; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 78 ust. 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie Prezes ARR dopuścił się naruszenia wskazanego powyżej przepisu postępowania pomimo, iż udzielone wsparcie beneficjentce w ramach nadzwyczajnej pomocy dla rolników w sektorach handlowych zostało oparte m.in. na danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych według stanu na dzień 30 września 2015 r. a dane te były dostępne dla organu orzekającego, wobec powyższego przeprowadzenie dowodu o który wnioskowała beneficjentka nie było konieczności dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach kasacyjnych. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Mając na względzie powyższe uwagi wskazać należy, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt i 2 p.p.s.a.). Autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisów postępowania sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej tj. błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że skutkiem wniosku złożonego przez beneficjentkę w dniu 24 czerwca 2016 r. o aktualizację danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych nastąpiła zmiana stanu faktycznego dotyczącego aktualizacji liczebności stada posiadanego przez beneficjenta na dzień 30 września 2015 r. przed dniem wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia, a fakt ten został przez organ II instancji pominięty podczas rozpoznawania odwołania złożonego przez E. Ł. od decyzji organu I instancji, pomimo, iż sprawa dotycząca rozpoznania złożonego wniosku o aktualizację danych była prowadzona w odrębnym postępowaniu administracyjnym i zakończyła się dokonaniem aktualizacji w dniu 19 września 2016 r, a zatem po terminie wydania przez organ II instancji decyzji w sprawie udzielenia beneficjentce wsparcia w ramach nadzwyczajnej pomocy dla rolników w sektorach handlowych, tj. po dniu 5 września 2016 r. co oznacza, iż organ II instancji oparł zaskarżone do WSA w Warszawie rozstrzygnięcie na prawidłowym stanie faktycznym. Zarzut ten jest trafny. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy mógł uwzględnić wyłącznie dane wynikające z rejestru, który na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie został zmieniony. Podkreślenia wymaga, że Sądowi I instancji umknęło, iż sprawa dotycząca wniosku o aktualizację była prowadzona w odrębnym postępowaniu administracyjnym i zakończyła się dokonaniem aktualizacji w dniu 19 września 2016 roku, co potwierdza "Informacja o zwierzęciu – świnie" złożona przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie w załączniku do skargi do WSA w Warszawie. Poczynienie tej konstatacji prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny prawidłowo ustalonego przez organ odwoławczy stanu faktycznego w sprawie a zatem nie doszło do zarzucanego organowi naruszenia art. 15 k.p.a. (pkt 1 petitum na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zdaniem NSA, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, organ nie naruszył art. 78 § 1 k.p.a. (błędnie wskazany przez kasatora jako ust. zamiast §). Istotnym było bowiem dostrzeżenie, że organ dysponował danymi z rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych oraz siedzib ich stad na dzień 30 września 2015 roku zgodnie z wymogiem wynikającym z § 7 ust. 1 rozporządzenia z 22 stycznia 2016 roku w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowej nadzwyczajnej pomocy dla rolników w sektorach handlowych i były to jedyne dane jakimi dysponował organ możliwe do uwzględnienia na dzień wydania zaskarżonej decyzji. To oznacza, że nie było uzasadnienia dla prowadzenia dowodu o który beneficjentka wnioskowała. Sąd kasacyjny nie stwierdza naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. Zwrócić uwagę trzeba, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Sąd zawarł wszystkie elementy uzasadnienia wymagane na podstawie tego przepisu natomiast zarzut kasatora zmierza do kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez wojewódzki sąd administracyjny, czemu zarzut ten nie służy. Natomiast prawidłowe jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko kasatora, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie dawał podstawy do oceny przyjętej przez Sąd I instancji jako podstawa rozstrzygnięcia (ocena ta bowiem nastąpiła z pominięciem przepisów prawa materialnego właściwych w sprawie, które wyznaczały kierunek prowadzonego przez organ postępowania). Konsekwencją wskazanej wadliwości było naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji § 7 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 2016 r. w sprawie realizacji przez Agencje Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowej nadzwyczajnej pomocy dla rolników w sektorach handlowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 141 z poźn. zm., dalej: rozporządzenie), poprzez pominięcie zawartej w nim dyspozycji dotyczącej ustalenia kwoty przyznanego wsparcia w oparciu m.in o iloraz sumy liczby świń, co do których na mocy ww. rozporządzenia przysługuje wsparcie wszystkim producentom świń ubiegającym się o wsparcie, tj. które zostały określone w ust. 1 wskazanego powyżej rozporządzenia, w tym między innymi poprzez ujęcie ich w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych i siedzib tych stad na dzień 30 września 2015 r., powiększony o sumę liczby świń o numerze identyfikacyjnym, który jest numerem siedziby stada producenta świń, który sprzedał te świnie, do których przysługuje wsparcie, zaś złożenie przez beneficjentkę wniosku o aktualizację liczby świń objętych ww. rejestrem po podaniu na stronie internetowej Agencji Rynków Rolnych przez Prezesa ARR, zgodnie z treścią § 10 ww. rozporządzenia, tj. po dniu 3 czerwca 2016 r., informacji o wysokości wsparcia przysługującego na sztukę świni, nie mogło wpłynąć na wielkość przyznanej beneficjentce pomocy. Istotne jest podkreślenie, że do wyliczenia jednostkowej kwoty wsparcia zgodnie z ww. rozporządzeniem pod uwagę została wzięta tylko ilość świń zakwalifikowanych do pozytywnego rozpatrzenia do dnia 3 czerwca 2016 r. W wyniku powyższych czynności ustalono, iż na dzień 30 września 2015 r. skarżąca posiadała 653 sztuki świń. Organ nie mógł uwzględnić sztuk świń ujawnionych w rejestrze na skutek jego aktualizacji po 30 września 2015 roku. Wskazać też należy, że skarżąca kasacyjnie uchybiła obowiązkowi wynikającemu z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 roku o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (t. j. Dz. U 2017r. poz. 546 z późn. zm.), w myśl którego posiadacz świń jest obowiązany zgłosić kierownikowi biura w terminie 7 dni: 1) zwiększenie lub zmniejszenie liczebności stada, z wyjątkiem urodzenia, przywozu z państw trzecich albo państw członkowskich, 2) ubój zwierzęcia gospodarskiego - z podaniem liczby zwierząt, które przybyły lub ubyły ze stada, oraz miejsca pochodzenia lub przeznaczenia zwierzęcia. Obowiązek ten jest sankcjonowany w art. 33 pkt 13 ww. ustawy. Jednocześnie posiadacze zwierząt mają możliwość, co wynika z wcześniejszych rozważań zweryfikowania prawidłowości danych w rejestrze IRZ. Jak słusznie zauważył Prezes ARR, producent dokonał aktualizacji danych w systemie IRZ dopiero w dniu 24 czerwca 2016 r., tj. po ustaleniu przez Prezesa ARR jednostkowej kwoty wsparcia, a zatem przede wszystkim z tego powodu aktualizacja nie mogła zostać uwzględniona w toku postępowania odwoławczego (por. też wyrok NSA z dnia 8.01. 2019r. sygn. akt I GSK 2395/18). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że art. 188 p.p.s.a. pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na wydanie orzeczenia reformatoryjnego nie tylko w przypadku uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, ale również przepisów postępowania. Wolą ustawodawcy było zatem rozszerzenie możliwości reformatoryjnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, a więc orzekania bezpośrednio także co do samej skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Warunkiem skorzystania z możliwości, jakie daje ten przepis jest zaistnienie sytuacji, w której istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Innymi słowy, mając na uwadze zasadę instancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, w sprawach w których uchybienia sądu pierwszej instancji nie polegały na pominięciu istotnych dla sprawy kwestii, bądź konieczności ponownego ich zbadania, co do zasady istnieje możliwość wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku reformatoryjnego. Tak więc wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku reformatoryjnego uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek jednocześnie: nie istnieją takie naruszenia przepisów postępowania, "które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy"; zaskarżone orzeczenie wydano z naruszeniem prawa materialnego. NSA stwierdza, że przesłanki te zostały w omawianej sprawie spełnione. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu uiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł., sporządzenia skargi kasacyjnej oraz udziału w rozprawie przed NSA pełnomocnika profesjonalnego, który nie reprezentował organu na etapie postępowania przed Sądem I instancji, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 100% stawki minimalnej – 480 zł., co dało kwotę 580 zł.