I OSK 688/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 764/10 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną , 2. oddala wniosek B. G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 764/10 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Wojewoda M. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] orzekającą o zwrocie na rzecz M. J. i B. G. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] o pow. 2084 m2, będącej częścią dawnej działki nr [...]z obrębu [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] oraz zobowiązującej do zwrotu na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 44 510 zł. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że organ I instancji swoją decyzję uzasadnił tym, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, jakim była budowa dzielnicy mieszkaniowej "[...]" wraz z zespołem ulic. Wojewoda M.rozpatrując sprawę w wyniku odwołania Prezydenta m.st. Warszawy stwierdził, że działka będąca przedmiotem postępowania, stanowi część nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 8214 m2, nabytej na rzecz Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży z dnia 28 października 1988 r. Rep.A Nr [...] w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość pod realizację celu publicznego – budowę dzielnicy "[...]" i zespołu ulic, zgodnie z decyzją nr [...] i nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia 20 grudnia 1976 r. Wojewoda M. stwierdził, że bezspornym jest, że cel, na który przejęto nieruchomość nie został zrealizowany. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 25 lipca 2008 r. wynika, że omawiana nieruchomość stanowi teren ogrodzony, porośnięty trawą, niezabudowany. Wojewoda M. podał również, że Starosta P. podjął próbę odnalezienia planu realizacyjnego oraz decyzji zatwierdzającej ten plan, obejmujące działkę nr [...], jednakże z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2008 r. wynika, że nie odnaleziono wskazanych dokumentów. Obecny stan nieruchomości oraz fakt, iż na nieruchomości nie podjęto działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia wskazuje, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 136 oraz 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.). Organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut odwołania, że w części określającej wartość zwaloryzowanego odszkodowania należnego na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy, pominięto wartość ogrodzenia znajdującego się na nieruchomości, odwołując się do treści art. 140 ust. 4 u.g.n. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent m.st. Warszawy. Kwestionując zaskarżoną decyzję Prezydent zarzucił naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., poprzez ustalenie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki dotyczące zwrotu nieruchomości oraz naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n. i wadliwe ustalenie wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania poprzez nieuwzględnienie naniesień w postaci ogrodzenia znajdującego się na nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z art. 216 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Jak wynika z akt sprawy, umówą sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 28 października 1988 r. M. J. i C. J. sprzedali Skarbowi Państwa nieruchomość oznaczoną numerem [...] i [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" wraz z zespołem ulic. Sąd podał, że wniosek M. J. i B. G. z dnia 14 listopada 1996 r. rozpatrywany był w oparciu o przesłanki z art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosownie zaś do treści art. 136 ust. 3 powołanej ustawy zasadniczą okolicznością, jaką organ administracji publicznej winien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu, na jaki została nabyta. O tym, kiedy nieruchomość można traktować jako zbędną rozstrzyga art. 137 ww. ustawy, stanowiąc w ust. 1, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137). W ocenie Sądu, organ badając w jaki sposób wykorzystana została wnioskowana do zwrotu działka, przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające, poparte szczegółowo zebranym materiałem dowodowym. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych zaskarżonej .decyzji wynika, że celem przejęcia w 1988 roku na rzecz Skarbu Państwa wymienionej działki była budowa dzielnicy mieszkaniowej "[...]" i zespołu ulic zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] grudnia 1976 r. Jak wynika z dowodów zgromadzonych w sprawie, nie podjęto jednak żadnych działań związanych z budową tego osiedla na wnioskowanej do zwrotu działce. Przesłanka z art. 137 ust.1 pkt 1 ustawy zachodzi w szczególności w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia (przejęcia), bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Sąd podniósł też, że jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wywłaszczona nieruchomość, która została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli prace związane z realizacją tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Zdaniem Sądu organ zasadnie przeprowadził ocenę stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Po przeprowadzonej w dniu 25 lipca 2005 r. wizji na gruncie, ustalił, iż działka o nr [...] (stanowiąca część dawnej działki nr [...]) stanowi grunt niezabudowany, porośnięty trawą, ogrodzony. Dopiero w 2005 r. została zawarta umowa z trzema spółdzielniami mieszkaniowymi dotycząca budowy placu zabaw. Niewątpliwie zatem w stosunku do tych terenów nie został osiągnięty cel, na jaki działki te zostały nabyte. Sąd uznał ponadto za niezasadne zawarte w skardze zarzuty, że nie uwzględniono wartości naniesień znajdujących się na gruncie. Sąd wskazał, że przepis art. 140 u.g.n. stanowi, iż w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie (...) pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Zmniejszenie bądź zwiększenie wartości nieruchomości, a w konsekwencji odszkodowania podlegającego zwrotowi może być stwierdzone wyłącznie w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy, tymczasem z opinii biegłego A. K. wynika, że wartość naniesień w postaci płotu nie zwiększa wartości wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2010 r. wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez niewłaściwe jego zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż zaistniały warunki opisane w tym przepisie, co skutkowało przyjęciem, że nieruchomość, której zwrotu domagały się M. J. i B. G. jest zbędna na cele wywłaszczeniowe, a co za tym idzie zwrot przedmiotowej nieruchomości należy uznać za zasadny. W uzasadnieniu wskazano, że bezsporne w sprawie jest, iż dzielnica mieszkaniowa "[...]" wraz z cała infrastrukturą została wybudowana, zaś działka gruntu nr [...] z obrębu [...] stanowi fragment zrealizowanego osiedla mieszkaniowego. Działka ta wykorzystywana jest jako zieleń rekreacyjna położona między budynkami mieszkalnymi została ona oddana w dzierżawę na mocy umowy nr [...] z dnia 26 kwietnia 2005 r., przedłużonej umową nr [...], trzem spółdzielniom mieszkaniowym w celu utrzymania terenu zieleni i budowy placu zabaw dla dzieci. Zdaniem skarżącego w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, iż przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla mieszkalnego winno się uwzględnić nie tylko budowę bloków mieszkalnych, ale również inne obiekty składające się na infrastrukturę osiedla, służące mieszkańcom, w tym zieleń (wyrok NSA z 20 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 2033/96). Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, jak również nie zostały podjęte działania zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia. Działka stanowi teren zieleni osiedlowej oraz plac zabaw dla dzieci, stanowiąc integralną cześć osiedla przy ul. [...], zatem działka ta stanowiła cześć zrealizowanej inwestycji, nie stała się więc zbędna na cele wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika postępowania B. G. reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślono, że oddanie nieruchomości w dzierżawę z przeznaczeniem na tereny zieleni, które dokonane zostało po upływie terminu wskazanego w art. 137 u.g.n. nie stanowi przeszkody do zwrotu działki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec tego, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienionych w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna wniesiona przez Miasto Stołeczne Warszawa podlegała oddaleniu. Na wstępie rozważyć trzeba, że jakkolwiek jedyny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczył niewłaściwego zastosowania art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., które doprowadziło w konsekwencji do zwrotu nieruchomości M. J. i B.G., to w uzasadnieniu tej skargi nawiązano także do wykładni zastosowanych w sprawie przepisów materialnoprawnych, a ponadto zakwestionowano ustalenia faktyczne stwierdzając, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Taka konstrukcja środka zaskarżenia powoduje, że poza zakresem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostać muszą kwestie dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, które Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął za podstawę orzekania. Brak bowiem zarzutu opartego na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i zgłoszenie przez stronę w skardze kasacyjnej wyłącznie zarzutu materialnoprawnego powoduje, że dokonane w dotychczasowym postępowaniu ustalenia faktyczne pozostać muszą jako wiążące również w postępowaniu kasacyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi żadnych wątpliwości stanowisko, że strona, która zgłasza wyłącznie zarzut materialnoprawny nie musi w oparciu o ten zarzut kwestionować jednocześnie ustaleń faktycznych. Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Powyższa regulacja zawiera normatywną definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W razie spełnienia wskazanych wyżej przesłanek spełnione zostają przesłanki do zwrotu nieruchomości w oparciu o art. 136 ust. 3 ustawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja w tym względzie została przez Sąd I instancji oceniona prawidłowo. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z niekwestionowanych ustaleń faktycznych zaskarżonej decyzji wynika, że celem przejęcia w 1988 r. na rzecz Skarbu Państwa działki oznaczonej numerem [...] była budowa dzielnicy mieszkaniowej "[...]" i zespołu ulic zgodnie z decyzja lokalizacyjną z dnia [...] grudnia 1976 r. i jak wynika z dowodów zgromadzonych w sprawie nie podjęto jednak żadnych działań związanych z budową tego osiedla na wnioskowanej do zwrotu działce. Taki stan sprawy nie pozostawiał więc zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego żadnych wątpliwości, że zaistniały przesłanki do uznania zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i w konsekwencji uwzględnienia żądania jej zwrotu. Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość na mocy umowy z dnia 28 października 1988 r. w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości pod realizację celu publicznego – budowę dzielnicy "[...]" i zespołu ulic, zgodnie z powołaną w sprawie decyzją. Nie rozpoczęto na nieruchomości prac związanych z realizacją tego celu. Teren ten do 2005 r. pozostawał całkowicie niezagospodarowany. Okoliczność, że w 2005 r. została zawarta z trzema spółdzielniami mieszkaniowymi umowa dzierżawy nieruchomości w celu utrzymania terenu zieleni i placu zabaw dla dzieci słusznie nie została uznana za okoliczność istotną dla oceny wystąpienia w sprawie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia już chociażby z tego względu, że zdarzenie to wykracza poza ramy czasowe zakreślone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle przewidzianych w art. 204 powołanej ustawy zasad zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej zgłoszone w tym względzie przez B. G. żądanie należało uznać za nieuzasadnione, co spowodowało oddalenie wniosku.