II SAB/Ol 164/22

SENTENCJA Dnia 25 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Wójta Gminy K. w rozpoznaniu wniosku o podjęcie działań celem utrzymania prawidłowego stanu drogi gminnej oraz mostu położonego na tej drodze 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącemu wpis sądowy od skargi w kwocie 100 złotych (sto złotych). UZASADNIENIE J.M. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę na bezczynność Wójta [...] (dalej: "Wójt", "organ") w sprawie wniosku o podjęcie działań celem utrzymania prawidłowego stanu drogi gminnej w [...] i mostu położonego na tej drodze przez utwardzenie gruntu stanowiącego ww. drogę, przeprowadzenie innych odpowiednich prac naprawczych oraz konserwacyjnych a także naprawy mostu, znajdującego się na tej drodze gminnej w sposób umożliwiający korzystanie z ww. obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem (przede wszystkim w sposób umożliwiający przejazd pojazdami rolniczymi i dostawczymi bez zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego) z uwagi na naruszenie przez Wójta art. 35 § 1 - 3, art. 36 § 1 i art. 84 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 256735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". Skarżący wniósł o: stwierdzenie bezczynności Wójta i niezałatwienia w terminie przedmiotowej sprawy; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Wójta do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek skarżącego, odpowiadającą treścią ww. żądaniu skargi w terminie miesiąca; zasądzenie od Wójta grzywny w wysokości 56.625 zł i przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 28.312 zł oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniósł ponadto o zwrócenie się przez Sąd do Prokuratury Rejonowej w [...] celem zapoznania się z aktami sprawy prowadzonej z zawiadomienia skarżącego w zakresie czynu z art. 91a Prawa budowlanego w zw. z art. 164 § 1 k.k. w zb. z art. 163 § 1 pkt 2 k.k. oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z ponaglenia na niezałatwienie sprawy z 11 kwietnia 2022 r., postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 maja 2022 r., pisma Wójta z 24 marca 2022 r. w celu wykazania istnienia uprawnienia skarżącego do przedłożenia skargi na bezczynność oraz fotografii drogi, mostu, kamieni, tłucznia i opon celem wykazania rzeczywistego stanu drogi gminnej i mostu, a także porównania właściwego kruszywa nawierzchni drogi do istniejącego na przedmiotowej drodze. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że skarżący bezskutecznie składał pisma do Wójta z żądaniami naprawy i utwardzenia ww. drogi gminnej i mostu. Organ przez ponad 2 lata nie podjął jednak niemal żadnych czynności, by naprawić drogę. Z uwagi na to skarżący złożył ponaglenie do Kolegium i zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa przez Wójta, polegającego na niewypełnieniu określonego w art. 61 Prawa budowlanego obowiązku utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym i niezapewnienia bezpieczeństwa użytkowania ww. obiektów budowlanych. Podkreślono, że droga jest nieprzejezdna, gdyż niemożliwy jest przejazd ciężkim sprzętem i samochodami ciężarowymi, a most grozi zawaleniem. Stwierdzono, że podjęte przez Gminę próby naprawy drogi nie przyniosły skutku, gdyż wykonana przez Gminę nawierzchnia na odcinku drogi prowadzącej do domu mieszkalnego skarżącego została wykonana z nieodpowiedniego materiału i w nieprawidłowy sposób, zaś płyty betonowe, które zostały położone na powierzchni mostu, znacznie go obciążają. Pełnomocnik wywiódł, że to organ winien wykazać, stosownie do art. 84 k.p.a., fakt niszczenia przez nieprawidłowe kruszywo opon jego pojazdów. Stwierdził, że jedynym rozwiązaniem jest utwardzenie drogi, przeprowadzenie innych odpowiednich prac naprawczych oraz konserwacyjnych, a także naprawa mostu w sposób umożliwiający korzystanie z tych obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem, przede wszystkim w sposób umożliwiający przejazd pojazdami rolniczymi i dostawczymi. Pełnomocnik wskazał, że w budżecie Gminy na 2022 r. zostały zabezpieczone środki finansowe na wykonanie dokumentacji projektowej przebudowy mostu, lecz koszt jej naprawy i położenia nawierzchni nie został uwzględniony, w czym również upatruje bezczynności organu. Zauważył też, że zgodnie z art. 20 pkt 2, 4 i 11 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi powinien podjąć odpowiednie czynności w powyższym zakresie, skoro od kilku lat skarżący zwraca się osobiście z prośbą do organu, by zostały w tym przedmiocie poczynione jakiekolwiek czynności. Podkreślił, że na mocy art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Pełnomocnik wywiódł, że bezczynność Wójta skutkuje powstaniem strat majątkowych skarżącego, co uprawnia go do ubiegania się o odszkodowanie. Zarzucił, że Wójt naruszył art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a., gdyż uchybił wszystkim terminom określonym w tym przepisie, nie podejmując czynności w sprawie z wniosku skarżącego i uchybił art. 36 § 1 k.p.a., gdyż Wójt ani razu nie zawiadomił o zwłoce oraz jej przyczynie, nie wskazał również terminu załatwienia sprawy, ponadto nie poinformował skarżącego o możliwości wniesienia ponaglenia w sprawie. Wobec powyższych uchybień zasadny stał się wniosek o zasądzenie od Wójta grzywny w ww. wysokości oraz wniosek o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 28.312 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, zaś w dalszej kolejności, o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej. Stwierdził, że sprawa nie ma charakteru administracyjnego, a roszczenia kierowane przez skarżącego mają charakter cywilnoprawny. Zauważył, że nie sposób uznać, że na podstawie art. 61 Prawa budowlanego organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej. Ponadto, art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie znajduje zastosowania w przedmiotowym postępowaniu, gdyż obowiązek wydania decyzji ciąży na organie nadzoru budowlanego, którym wójt gminy nie jest, a ponadto, zdaniem organu, droga nie jest obiektem budowlanym w świetle art. 3 pkt 1 ww. ustawy. W tej sytuacji nie sposób uznać, że Wójt dopuścił się bezczynności, skoro nie ciąży na nim obowiązek załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący nie wykazał przesłanek bezczynności organu administracji publicznej. W replice na odpowiedź na skargę pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wnioski dowodowe. Zarzucił, że organ pominął, że przedmiotem postępowania jest droga gminna i posadowiony na niej most, a roszczenia skierowane zostały do zarządcy drogi, który zgodnie z art. 20 pkt 2, 4 i 11 ustawy o drogach publicznych jest zobowiązany do podejmowania inicjatywy w zakresie naprawy i utrzymywania dróg we właściwym stanie technicznym. A zatem postępowanie niniejsze dotyczy stricte obowiązków zarządcy drogi, którym w tym przypadku jest Wójt. Zaznaczył, że organ przywołuje przepisy Prawa budowlanego, odnosząc je jedynie do drogi gminnej, podczas gdy skarga obejmuje również obiekt budowlany w postaci mostu. Nadto art. 61 Prawa budowlanego skierowany jest wprost do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, a zatem odnosi się do Wójta. Nie jest zatem jasne, na jakiej podstawie organ wysuwa twierdzenie, jakoby na Wójcie nie ciążył obowiązek załatwienia sprawy w drodze administracyjnej, skoro obowiązek ten wynika wprost z art. 20 ustawy o drogach publicznych. Co więcej z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych wynika, że zarządcą dróg gminnych jest wójt, a do jego właściwości należą sprawy związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną tych dróg. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym sprawy gminnych dróg, ulic należą do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminne władze powinny niezbędną drogę wybudować, a zniszczoną naprawić. Pełnomocnik podkreślił ponadto, że organ nie podjął do chwili obecnej żadnej decyzji lub innych czynności celem załatwienia przedmiotowej sprawy, a tym samym rozpatrzenia wniosków i próśb kierowanych przez skarżącego, a skupił się jedynie na próbach uzasadnienia swojej bezczynności w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Wyjaśnić należy, że akty lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są to akty lub czynności, które: mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych; mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (zob. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13). Cechą działań władczych jest natomiast to, że organ administracyjny jednostronnie, mocą swoich kompetencji, rozstrzyga o pozycji prawnej drugiej strony stosunku prawnego, która to strona musi podporządkować się woli organu dysponującego środkami prawnymi pozwalającymi mu na wymuszenie podporządkowania się. Władztwo wiąże się w szczególności z możliwością stosowania przymusu państwowego celem zapewnienia zgodności stanu faktycznego ze stanem prawnym ustalonym przez administrację. Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna tylko w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skargę na bezczynność można wnieść zatem tylko, gdy przepis prawa nakłada na organ obowiązek wydania decyzji, postanowienia, podjęcia czynności lub wydania aktu w zakresie objętym skargą na bezczynność, a organ temu obowiązkowi uchybił. Dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu konieczne jest zatem w pierwszej kolejności wskazanie przepisu prawa materialnego obligującego organ do podjęcia jednej ze wskazanych wyżej aktywności. W niniejszej sprawie skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w istocie domaga się od Wójta podjęcia działań w celu naprawy opisanych wyżej drogi i mostu, precyzyjnie żądając w skardze "utwardzenia gruntu stanowiącego ww. drogę, przeprowadzenia innych odpowiednich prac naprawczych oraz konserwacyjnych a także naprawy mostu, znajdującego się na tej drodze gminnej w sposób umożliwiający korzystanie z ww. obiektów (drogi gminnej i mostu) zgodnie z ich przeznaczeniem (przede wszystkim w sposób umożliwiający przejazd pojazdami rolniczymi i dostawczymi bez zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego)". Powyższe, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, nie wymaga wydania przez Wójta decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w cytowanym art. 3 § 2 p.p.s.a. Taki obowiązek nie wynika w szczególności z przywołanych w skardze przepisów. Zgodne z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.), właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Wykonanie ww. obowiązków utrzymywania i użytkowania obiektu, a także zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu nie wymaga od właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego wydania żadnego aktu prawnego, który podlegałby kontroli sądowoadministracyjnej nawet, jeśli właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego jest podmiot, który jest organem administracji publicznej. Obowiązek wydania decyzji, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ciąży zaś na organie nadzoru budowlanego, co wynika wprost z treści tego przepisu, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Stosownie zaś do art. 80 ust. 2 ww. ustawy zadania nadzoru budowlanego wykonują, z zastrzeżeniem ust. 4, następujące organy: powiatowy inspektor nadzoru budowlanego; wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Podobnie, z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, z późn. zm.) nie wynika dla organu gminy i dla gminy obowiązek niezwłocznego podjęcia określonych przez mieszkańców gminy czynności w zakresie modernizacji wskazanej drogi gminnej. Zniszczenie drogi gminnej nie stanowi indywidualnej sprawy administracyjnej, której rozstrzygnięcie wymaga wydania aktu władczego ze strony organu administracji publicznej. Przepisy prawa materialnego nie statuują także uprawnienia skarżącego do żądania od organu podjęcia w trybie administracyjnym czynności zmierzających do naprawienia dróg gminnych ani też uprawnienia wyegzekwowania od organu realizacji ww. obowiązku. Sąd nie może zatem nakazać organowi takiego działania jak wnioskowane w skardze (zob. postanowienie NSA z 24.09.2013 r., II OSK 2234/13; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze wskazanych przez pełnomocnika skarżącego przepisów ustawy o drogach publicznych, to jest art. 19 ust. 2 pkt 4 oraz art. 20 pkt 2, 3, 4, 11, wynika jedynie, że na zarządcy drogi gminnej, którym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), ciążą określone zadania, w tym opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich; pełnienie funkcji inwestora; utrzymanie części drogi, urządzeń drogi, budowli ziemnych, drogowych obiektów inżynierskich, znaków drogowych, sygnałów drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 czy wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających. W obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby uprawnienie do żądania od zarządcy drogi jej naprawy, utwardzenia, itd. Takiej podstawy nie stanowi również art. 7 u.s.g. (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 13.08.2020 r., III SAB/Gd 31/20; postanowienie WSA w Poznaniu z 19.11.2021 r., III SAB/Po 33/21). Ustawodawca nie przewidział drogi sądowoadministracyjnej do kontroli działań w zakresie podjęcia czy zaniechania przez zarządcę drogi inicjatywy inwestycji z zakresu wykonania zadań dotyczących budowy, przebudowy, remontu i utrzymania dróg publicznych - taka inicjatywa należy do sfery zarządzania i konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a nie do czynności nakazanych prawem. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności obejmujące sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, należy do zadań własnych gminy. Nie wynika jednak z tego, że organy administracji samorządowej, po wpłynięciu wniosku o wykonanie drogi, jej utwardzenie czy modernizację, są obowiązane do wydania któregoś z aktów lub czynności, określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Z obowiązku budowy dróg gminnych, nałożonego na gminy, nie wynika bowiem uprawnienie do żądania wybudowania określonej drogi (tak NSA w postanowieniu z 9.04.2014 r., I OSK 771/14). Reasumując należy stwierdzić, że przedmiotowa skarga została wniesiona w sprawie nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę należało odrzucić. Wobec faktu, że skarga została odrzucona, skarżącemu przysługuje zwrot uiszczonego wpisu, stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.