III SA/Kr 877/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; UZASADNIENIE Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia 22 czerwca 2020 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. S. (dalej, jako skarżąca), utrzymano w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2020 r. znak [...] orzekającą o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 35.199,84 zł ustalonych ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] 2019 r. nr [...]. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] 2019 r. nr [...] ustalono, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone skarżącej za okres od 1 października 2014 r. do 31 marca 2018 r. w łącznej kwocie 35.199,84 zł są nienależnie pobrane i nakazano ich zwrot. Pismem z dnia 12 sierpnia 2019 r. skarżąca zwróciła się o umorzenie powyższych zaległości. Decyzją [...] 2019 r. znak [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił skarżącej umorzenia nienależnie pobranych świadczeń, jednak na skutek jej odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] 2019 r. znak [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 29 kwietnia 2020 r. organ I instancji, powołując się na treść art. 2 pkt 4, 5, 7, 10, 11, art. 23 ust. 1, 1a, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U z 2020 r., poz. 808 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), ponownie odmówił skarżącej umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. W uzasadnieniu organ wskazał, że w lutym 2020 r. skarżąca uzyskała wynagrodzenie w kwocie 2.181,48 zł, zaś jej mąż – w wysokości 1.875,33 zł, co daje łącznie kwotę 4.056,81 zł. Dodatkowym dochodem w budżecie domowym skarżącej były dochody za pracę pełnoletniego syna wynoszące 2.919,63 zł. Ponadto do kosztów utrzymania comiesięcznie dokłada się matka skarżącej w kwocie 100 zł. Organ ustalił dalej, że średnie miesięczne koszty utrzymania ponoszone przez rodzinę skarżącej wynoszą 1473,00 zł, zatem na utrzymanie rodziny pozostaje kwota w wysokości ok. 2680,00 zł miesięcznie. Oceniono też, że rodzina skarżącej funkcjonuje prawidłowo, a wszyscy członkowie rodziny mają pracę, przy czym sytuacja może ulec poprawie, gdyż mąż skarżącej, zatrudniony obecnie na pół etatu, może zdaniem organu zwiększyć wymiar zatrudnienia. Fakt, że skarżąca od marca 2020 r. znajduje się pod specjalistyczną opieką psychiatryczną daje w opinii organu pozytywne rokowania na poprawę jej stanu zdrowia. Powyższe ustalenia świadczą zdaniem organu, że rodzina skarżącej nie znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji dochodowej ani zdrowotnej, która dawałaby podstawę do umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych w łącznej kwocie 35.199,84 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca zakwestionowała powyższe ustalenia organu I instancji oraz ich ocenę. Odwołująca się opisała swoją trudną sytuację finansową i zdrowotną. Wyjaśniła, że leczy się psychiatrycznie, otrzymała od lekarza skierowanie do leczenia szpitalnego, która odrzuciła, ponieważ z uwagi na kłopoty zdrowotne była zmuszona zmienić pracę. Obecnie pracuje na umowę zlecenia, co drugi dzień, a jej wynagrodzenie za maj 2020 r. wynosi 1.200 zł. Mąż skarżącej pracuje w zmniejszonym wymiarze z uwagi na nieleczone problemy zdrowotne, z którymi się boryka. Skarżąca wskazała też, że nie może liczyć na pomoc syna, który ma swoje problemy. Decyzją z dnia 22 czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy powołując się na treść art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ odwoławczy podkreślił uznaniowy charakter decyzji. Kolegium w całości powieliło ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji zarówno w zakresie sytuacji finansowej jak i zdrowotnej skarżącej. W efekcie ustalono, że w sprawie nie zaszły szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, które uzasadniałyby całkowite umorzenie nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych, o co wnosiła skarżąca. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca przestawiła okoliczności powstania zadłużenia, związane z upadkiem zabezpieczenia, o którym skarżąca nie wiedziała. Skarżąca stanowczo stwierdziła, że jej dochody wahające się pomiędzy 1.800 a 2.200 zł nie wystarczą na pokrycie zaległości. Skarżąca ma na utrzymaniu 16-to letnią córkę, a na pomoc syna, który zakłada swoją rodzinę, nie może liczyć. Raz jeszcze zwróciła uwagę na chorobę psychiczną, z którą się boryka, a która zdaniem prowadzącego lekarza nie rokuje poprawy. Zaznaczyła, że nie może poddać się sugerowanemu leczeniu szpitalnemu ze względu na konieczność utrzymania pracy zarobkowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2019.2325), zwanej dalej "p.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art.135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w tak określonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopatrzył się w nim naruszeń prawa procesowego i materialnego skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2019 r., poz. 670 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 powołanej ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Stosownie zaś do art. 23 ust. 8 ww. ustawy, organ właściwy wierzyciela, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Analiza art. 23 ust. 8 cyt. ustawy prowadzi wniosku, że umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, musi być poprzedzone ustaleniem, że podmiot zobowiązany do zwrotu tych świadczeń znajduje się w "szczególnej sytuacji rodzinnej". Ustawa nie zawiera definicji pojęcia "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Ustalenie wystąpienia tej przesłanki w każdym przypadku wymaga zatem od organu odniesienia się do ocen pozaprawnych. Przesłanka ta powinna być więc badana pod kątem oceny indywidualnej, przy uwzględnieniu wszystkich tych okoliczności, które w konkretnej sprawie kształtują sytuację wnioskodawcy i jego rodziny, jako szczególną z punktu widzenia słuszności i zasadności umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Nie ulega więc wątpliwości, że rozpoznając wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń organ administracji zobligowany jest zbadać sytuację życiową wnioskodawcy oraz rodziny, którą tworzy - w tym sytuację materialną, stan rodziny, stan zdrowotny, okoliczność uzyskiwania dochodu czy zdolność zarobkowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1087/19). Po drugie, przywołana norma prawna nie pozostawia wątpliwości, że decyzja w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych zapada w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza sformułowanie "organ może umorzyć (...), odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty". Istotne jest, że decyzja oparta na powyższym przepisie ustawy, aczkolwiek ma charakter uznaniowy, to nie może być rozstrzygnięciem dowolnym. Wręcz przeciwnie - działanie organu doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a. jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Reasumując, przesłanką zastosowania ulgi przewidzianej w art. 30 ust. 2 cyt. ustawy jest każdorazowo ustalenie sytuacji dochodowej i rodzinnej osoby, która pobrała nienależne świadczenie i ocena tej sytuacji. Wspomniane tzw. uznanie administracyjne oznacza, że organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy, przy czym winno ono zapaść po wnikliwym i szczegółowym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu wszystkich okoliczności, a decyzja winna być wyczerpująco uzasadniona. Organ winien więc w sposób jasny i jednoznaczny wyjaśnić zajęte stanowisko. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji nie ustaliły w sposób rzetelny sytuacji materialnej i życiowej skarżącej, co uniemożliwia prawidłową analizę i ocenę pod kątem spełnienia przesłanek wnioskowanej ulgi. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że organy w sposób dowolny ustaliły wysokość zarówno uzyskiwanych przez rodzinę skarżącej dochodów, jak i rozmiar ponoszonych przez nią wydatków. Analiza podanych przez skarżącą danych prowadzi do wniosku, że organy zawyżyły wysokość uzyskiwanych przez skarżącą dochodów. Pomimo tego, że w odwołaniu skarżąca podniosła, że po zmianie pracy wymiar jej czasu pracy uległ zmniejszeniu, przez co w maju spodziewa się wynagrodzenia w wysokości 1.200 zł, organ odwoławczy powielił dokonane przez organ I instancji ustalenia w tym zakresie uznając, że skarżąca uzyskuje regularny comiesięczny dochód w wysokości 2.181 zł., podczas gdy z umowy zlecenia, na podstawie której skarżąca świadczy pracę wyraźnie wynika, że wysokość wynagrodzenia jest uzależniona od ilości przepracowanych godzin. Wewnętrznie sprzeczne było też stwierdzenie, że dodatkowym dochodem rodziny skarżącej jest wynagrodzenie uzyskiwane przez pełnoletniego syna skarżącej w sytuacji, gdy finalnie wynagrodzenie to nie zostało wliczone do dochodu rodziny. Nadto wskazać należy, że w stosunku do syna skarżącej – N. S. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2019 r. ustalił, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w okresie od 1 października 2015 r. do 31 lipca 2017 r. w kwocie 8.066,52 zł są nienależnie pobrane i w konsekwencji organ nakazał je N. S. zwrócić. Natomiast Decyzją z dnia [...] 2020 r. Wójt Gminy odmówił synowi skarżącej umorzenia ww. nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Obydwie decyzje zostały utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zatem organ tym bardziej nie może powoływać się na dochody syna skarżącej, skoro on sam będzie musiał spłacać należności pobrane z funduszu alimentacyjnego. Wskazując z kolei wysokość ponoszonych przez skarżącą kosztów organ I instancji nie wyjaśnił, które z wymienionych przez skarżącą pozycji zostały przez organ w tym zakresie uwzględnione i dlaczego nie uwzględniono wszystkich jej wydatków, które powoływała w swoich pismach kierowanych do organu, a nawet udokumentowanych wydatków. W szczególności skarżąca dołączyła do akt administracyjnych kserokopie szeregu wpłat (k.40-44, 51-60) np. faktury i rachunki ze stycznia 2020 r. na: leki: 50,84 zł, 49,06 zł, polisę OC 230 zł, za odpady komunalne: 288 zł, 173 zł, za ścieki: 109,40 zł, 90,60 zł, za energię elektryczną 395,72 zł, oraz rachunki za szkołę córki i inne, które w żaden sposób nie zostały przez organ I instancji uwzględnione. W konsekwencji ustalenie przez organ I instancji wysokości kosztów ponoszonych przez skarżącą uznać należy za dowolne i niedostatecznie uzasadnione, co uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości ustaleń organu w tym zakresie. Natomiast organ odwoławczy nie dokonał własnych ustaleń w zakresie wysokości wydatków skarżącej, a jedynie powielił ustalenia organu I instancji, co sprawia, że w tym zakresie organowi odwoławczemu można zarzucić nie tylko dowolność, ale wręcz naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Przeniesienie przedmiotowej kwoty wydatków nastąpiło bowiem w sposób automatyczny, bez dokonania merytorycznej jej oceny, czym pozbawiono skarżącą prawa do ponownego je zbadania sprawy. W podobny sposób należy ocenić ustalenie wysokości uzyskiwanych przez skarżącą dochodów w oparciu o dane z lutego, podczas gdy w odwołaniu skarżąca wskazała na obniżenie uzyskiwanego wynagrodzenia. Abstrahując od powyższych nieścisłości, zdaniem organu, pozostająca rodzinie kwota w wysokości 2.680 zł nie uzasadnia umorzenia należności. Tymczasem, biorąc pod uwagę, że na utrzymaniu skarżącej pozostaje małoletnia córka, obliczony w ten sposób dochód na członka rodziny wynosi niespełna 900 zł. Skoro ustalając sytuację materialno bytową skarżącej pominięto całkowicie kwestię wydatków na żywność i odzież, albowiem te nie znalazły się w zestawieniu dostarczonym przez skarżącą, nie jest zrozumiałe, gdzie organ dostrzegł możliwość wygospodarowania środków na spłatę zobowiązania przekraczającą 35.000 zł. Nie rozważono, czy przypadkiem brak udzielenia wnioskowanej ulgi nie doprowadzi do tego, że skarżąca przekroczy próg ubóstwa i będzie zmuszona korzystać z pomocy społecznej. Z kolei taka sytuacja nie może odpowiadać interesowi społecznemu, który organy muszą mieć na względzie. Przechodząc do kwestii zdrowotnych, skarżąca na każdym etapie sprawy wskazywała na swoje problemy ze zdrowiem psychicznym. Zważywszy na rozmiar argumentacji w tym zakresie można uznać, że jest to istotny problem w jej życiu. Skarżąca wskazała, że otrzymała skierowanie do leczenia szpitalnego, z którego nie może jednak skorzystać ze względu na konieczność wykonywania pracy i ciążące na niej zobowiązania finansowe. Z tych okoliczności organ odwoławczy wyciągnął optymistyczny lecz niczym nie uzasadniony wniosek, że specjalistyczna opieka psychiatryczna daje pozytywne rokowania na poprawę stanu zdrowia skarżącej. W opinii Sądu żaden z organów nie pochylił się nad stanem zdrowia skarżącej ani nie dokonał analizy chociażby przedłożonej dokumentacji medycznej w tym przedmiocie, a materiał dowodowy w tym zakresie oraz twierdzenia skarżącej nie dają podstawy do wysnutego przez organ wniosku o spodziewanej poprawie stanu zdrowia skarżącej. Nie można również zgodzić się z argumentacją, że sytuacja zawodowa rodziny jest ustabilizowana m.in. z tego powodu, że pomimo utraty pracy, skarżąca podjęła po miesiącu zatrudnienie w innej firmie. Uwadze organu umknął bowiem fakt, że skarżąca podjęła zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia, zawartej na okres 3 miesięcy. Umowa taka nie tylko nie daje uprawnień pracowniczych, ale z uwagi na krótki okres obowiązywania, brak gwarancji co do wysokości otrzymywanego wynagrodzenia – nie może być postrzegana jako element stabilizacji życiowej. W tych okolicznościach w ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na wymienione powyżej nieprawidłowości w ocenie zebranego materiału dowodowego oraz dokonaniu dowolnej jego oceny. Mając na uwadze powyższe uchybienia natury procesowej Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego, a sprawa wymaga ponownego jej rozpoznania z uwzględnieniem stanowiska zawartego w niniejszym orzeczeniu. W ramach ponownego rozpoznania sprawy, organy dokonają ustaleń faktycznych w sposób rzetelny, w szczególności ustalą autentyczną wysokość osiąganych przez rodzinę skarżącej dochodów, a następnie, po obliczeniu ponoszonych wydatków, w sposób pozwalający na weryfikację, ustalą, czy pozostała kwota rzeczywiście pozwala na spłatę należności, bez skazywania skarżącej i jej rodziny na ubóstwo. W konsekwencji Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.