II OSK 1357/11

SENTENCJA Dnia 29 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Spółki z o.o. S. oraz Spółki z o.o. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 874/10 w sprawie ze skarg Spółki z o.o. S. oraz Spółki z o.o. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na trwałe wyłączenie gruntu z produkcji rolnej oddala skargi kasacyjne. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 8 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi S. Sp. z o.o. w J. oraz C. Sp. z o.o. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na trwałe wyłączenie gruntu stanowiącego działkę o numerze ewid. 1 położoną w miejscowości J. z produkcji rolnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. Starosta Ś., po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa "K." Sp. z o.o. działającego w imieniu S. Sp. z o.o., zezwolił na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej wymienionej działki oraz ustalił należność z tytułu trwałego wyłączenia i wysokość opłaty rocznej. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania. Wnioskiem z dnia 4 września 2008 r. Spólka S. Polska wystąpiła o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpoznaniu wniosku S. Polska Sp. z o.o., odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wywodząc w uzasadnieniu, iż decyzja ta nie jest obarczona żadną wadą skutkującą nieważnością. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła S. Polska Sp. z o.o. Zaskarżoną decyzją SKO w Lublinie uchyliło swoją wcześniejszą decyzję w sprawie i stwierdziło nieważność decyzji Starosty Ś. z dnia [...] lipca 2002 r. Kolegium uznało, że Przedsiębiorstwo "K." Sp. z o.o. będąc osobą prawną zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych nie mogło być w żadnym wypadku pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym. Upoważnienie udzielone Spółce "K." nie obejmowało reprezentowania S. Sp. z o.o. w postępowaniu o wyłączenie gruntu działki nr 1 z produkcji rolnej. Ponadto z art. 33 § 1 k.p.a. wynika, że pełnomocnikiem strony może być wyłącznie osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. W przypadku braku prawidłowego umocowania pełnomocnika, wadliwego pełnomocnictwa, bądź przekroczenia przez niego zakresu posiadanego umocowania, organ obowiązany jest wezwać stronę do uzupełnienia takiego braku. Nieusunięcie braku formalnego podania uniemożliwia wywołanie skutku prawnego i powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skoro więc wniosek skarżącej Spółki posiadał braki formalne niedostrzeżone przez Starostę Ś., nie mógł on wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego. Jednocześnie Kolegium wskazało, że powyższa decyzja nie naruszała przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Zatem organ uznał, że decyzja Starosty Ś. rażąco narusza prawo, tj. art. 33 § 1 k.p.a., poprzez merytorycznie rozpoznanie wniosku złożonego przez podmiot nie mogący być pełnomocnikiem strony oraz art. 9 k.p.a. poprzez brak pouczenia strony o konieczności uzupełnienie braku formalnego wniosku nie zawierającego podpisu osoby prawidłowo umocowanej. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. Sp. z o.o. oraz C. Sp. z o.o. zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, w której przepis ten nie mógł zostać zastosowany oraz naruszenie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W skargach wskazano, że z uwagi na przeprowadzenie po wyłączeniu z rolniczego użytkowania na działce prac budowlanych, a następnie zbycie przedmiotowej działki, nastąpiła nieodwracalność skutków prawnych skutkująca niemożnością stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Zatem organ powinien jedynie ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji Starosty Ś. z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności tej decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd o formalnym rozumieniu pojęcia rażącego naruszenia prawa. Sprowadza się on do stwierdzenia, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło naruszenie art. 33 § 1 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. Wskazał, że art. 33 § 1 k.p.a. wyraźnie stanowi, że pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Zatem Przedsiębiorstwo "K." Sp. z o.o. w ogóle nie mogło być pełnomocnikiem skarżącej. Nie może zatem być mowy o działaniu bez umocowania lub przekroczeniu jego zakresu, które to działanie w takiej sytuacji podlegałoby możliwości konwalidacji. Ponadto Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie nie można uznać, iż decyzja Starosty Ś. wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci kolejnych rozstrzygnięć w procesie budowlanym (pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie nowych obiektów budowlanych), a także umowy cywilnoprawnej sprzedaży działki nr 1. Zdaniem Sądu nieodwracalność skutków prawnych dotyczyć może np. sytuacji, w której przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (np. dokonano zniszczenia rzeczy, której nie można odtworzyć), sytuacji, w której podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa, których nie można przywrócić czy to z uwagi na utratę pewnych kwalifikacji przez tę osobę, czy też ze względu na zmianę stanu prawnego, bądź wreszcie sytuacji, w której nastąpiła zmiana stanu prawnego, np. wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. Wskazanie na skutki prawne oznacza, że nie chodzi o sferę następstw faktycznych. Skutki prawne to sfera uprawnień i obowiązków, a nieodwracalność oznacza brak instrumentów administracyjnoprawnych umożliwiających zniesienie następstw wywołanych w tej sferze. Podniósł, że przepisom prawa znane są instytucje i procedury umożliwiające zniesienie skutków prawnych, jakie wywołała wadliwa decyzja wyłączająca z produkcji rolnej grunt rolny. Do wydanego w oparciu o nią pozwolenia na budowę znajdzie zastosowanie instytucja wznowienia postępowania (ze względu na art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), zaś do wykonanych robót budowlanych instytucje prawa budowlanego, umożliwiające organom nadzoru budowlanego przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego i ewentualne doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. Sp. z o.o. domagając się uchylenia zakażonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów sądowych postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na wadliwej kontroli działalności SKO w Lublinie i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana w oparciu o przepis prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który nie mógł zostać w tej sytuacji zastosowany oraz naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę działalności SKO w Lublinie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy organ powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji Starosty Ś. z dnia [...] lipca 2002 r. z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdziło nieważności decyzji. Identyczną skargę kasacyjną wniosła też C. Sp. z o.o. w J. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zauważyć, że skarżący nie zakwestionowali ustaleń organu odwoławczego i Sądu I instancji co do faktu, że decyzja Starosty Ś. z dnia [...] lipca 2002 r. zezwalająca na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną jest związany jej granicami określonymi, między innymi, treścią jej zarzutów (art. 183 § 1 w zw. z art. 174 p.p.s.a.) i wobec tego nie ma podstaw do zakwestionowania powyższych ustaleń. Skargi kasacyjne zarzuciły natomiast naruszenie przepisów wymienionych w ich podstawach przez stwierdzenie nieważności decyzji, której dotyczy postępowanie, mimo że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne i w tej sytuacji organ, zgodnie z przepisami art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., mógł jedynie stwierdzić, iż została ona wydana z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności. Tak postawionego zarzutu nie można uznać za uzasadniony. Fakt, iż nieruchomość, której dotyczy postępowanie po wydaniu kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. została zbyta na rzecz Spółki C. nie stanowi okoliczności wyłączającej możliwość stwierdzenia decyzji pozwalającej na trwałe wyłączenie tej nieruchomości z produkcji rolnej. Decyzja ta nie wywołała bowiem nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2470/10 (publ. w LEX nr 1138165), że "w przypadku decyzji orzekającej o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej nie może być mowy o wywołaniu nieodwracalnych skutków prawnych, skoro skutki tej decyzji mogą być zmienione w drodze postępowania administracyjnego, o ile postępowanie takie w określonym stanie prawnym i faktycznym będzie przedmiotowe. Nieodwracalność skutków prawnych nie polega bowiem na tym, iż w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio, albowiem nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz wyłącznie o odwrócenie tylko tych skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności". Naczelny Sąd Administracyjny powołał się w motywach tego wyroku na wyjaśnienia zawarte w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99 (publ. w ONSA 2000, nr 3, poz. 93), w której Sąd rozróżnił skutki prawne wywołane decyzją kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Późniejsza sprzedaż nieruchomości nie jest skutkiem prawnym wyłączenia jej z produkcji rolnej i nie stanowi prawnej przeszkody do stwierdzenia nieważności wcześniejszej decyzji pozwalającej na zmianę przeznaczenia gruntu. Ze względu na całkowicie odmienny stan faktyczny sprawy zakończonej wyrokiem NSA z dnia 8 maja 2008 r. (sygn. akt I OSK 739/07) od sprawy obecnie rozpoznawanej nie można w sprawie tej zastosować stanowiska przyjętego w sprawie zakończonej wymienionym wyrokiem. Należy więc uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył przepisów wskazanych w skargach kasacyjnych. Skargi te podlegają więc oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.