VIII SA/Wa 754/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2020 r., w Radomiu sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy C. z [...] lipca 2020 r. Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz A. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] września 2020 r. znak: [...], wydana po rozpoznaniu odwołania A. B. (dalej: Skarżąca), od decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. Wójta Gminy C. Nr [...] odmawiającej przyznania A. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką Z. G.. Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stanęło na stanowisku, że w sprawie niniejszej brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia, choć nie podzieliło w całości dokonanej przez organ I instancji oceny przesłanek w oparciu o które nastąpiła odmowa przyznania świadczenia. Kolegium nie podzieliło bowiem poglądu organu I instancji o braku podstaw do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z powodu powstania znacznego stopnia niepełnosprawności u matki Skarżącej Z. G. dopiero od [...] roku życia. W tej kwestii SKO odwołało się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stwierdzono jednak, że wyrażona w tym zakresie ocena prawna pozostaje bez wpływu na wynik zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, bowiem organ I instancji prawidłowo wskazał na drugą negatywna przesłankę, a mianowicie na fakt, iż organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...].06.2014 r. nr [...] (zmienianą decyzją z dnia [...].10.2018 r.) przyznał A. B. zasiłek dla opiekuna, w związku z opieką nad matką, co stanowi kolejną negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a dopóki decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym organ administracyjny nie ma możliwości przyznania stronie świadczenia. Kolegium nie jest bowiem władne uchylić lub zmienić decyzję w sprawie zasiłku dla opiekuna, gdyż przepisy art. 155 K.p.a. i art. 162 K.p.a. dają takie prawo jedynie organowi, który wydał decyzję. Tym organem jest Wójt Gminy C.. Nadto SKO wskazało, że Skarżąca w dniu [...].04.2020 r. oświadczyła, że nie wyraża zgody na uchylenie decyzji z dnia [...].06.2014 r. Nr [...], zmienionej decyzją z dnia [...].10.2018 r. znak: [...] przyznającej jej prawo do zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad matką, aczkolwiek Skarżąca we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, jednak organ pierwszej instancji nie podjął czynności celem uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, tak aby nie zachodziła negatywna przesłanka do przyznania tego świadczenia przewidziana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na w/w decyzję Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i uznanie, że pobieranie zasiłku dla opiekuna przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez jego błędną interpretację i pominięcie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...].08.2019 r. oraz zwrot kosztów postepowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu powołując wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego podniosła w szczególności, że organ błędnie uznał, iż pobieranie przez skarżącą zasiłku dla opiekuna stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019.2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Jednocześnie zaznaczyć należy, że korzystając z uprawnienia, które przyznaje sądowi administracyjnemu art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 120 p.p.s.a., dopuszczający możliwość rozpoznania w postępowaniu uproszczonym skargi, której przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, Sąd procedował w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Kontrolując zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organ I i II instancji stanowiły przepisy art. 17 i art. 27 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2020.111), dalej także jako "u.ś.r.". Przepis art. 17 ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Obowiązek alimentacyjny jest pojęciem prawnym, uregulowanym w Dziale III ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. 2019.2086). Stosownie do art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i ciąży na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Z akt sprawy wynika, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką złożyła jej córka, a więc osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem z [...] sierpnia 2011 r. o trwałej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji, która to niezdolność datowana jest na listopad 2002 r. Niesporna jest okoliczność, że skarżąca znajduje się w kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Nie było też wątpliwości, że zachodzi w niniejszej sprawie związek przyczynowo - skutkowy, pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i niepodejmowaniem pracy zarobkowej przez skarżącą, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji oparł swe rozstrzygnięcie na dwóch podstawach – brak spełnienia przesłanki przyznania prawa do świadczenia wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. niepełnosprawność matki skarżącej powstała później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Jako drugą przesłankę odmowy wskazano fakt pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna, co stanowi przesłankę negatywną wymienioną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obydwie przesłanki były przedmiotem zarzutów odwołania wniesionego przez skarżącą. Sąd podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż w sprawie miał zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 i tym samym okoliczność powstania niepełnosprawności matki Skarżącej w wieku [...] lat nie mogła stanowić przesłanki uzasadniającej odmowę przyznania świadczenia. W stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło bowiem przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w/w wyrokiem. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organ art. 17 ust. 5 pkt. 1b jako błędne należy uznać stanowisko Kolegium w zakresie w jakim nie przyznano Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uznając, że Skarżąca otrzymała decyzją z [...] czerwca 2014 r. zasiłek dla opiekuna i zadeklarowała możliwość zrzeczenia się zasiłku dla opiekuna, jednak pod warunkiem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to tak sformułowanych żądań organ nie może uwzględnić, wobec braku prawnej możliwości wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja przyznająca zasiłek dla opiekuna. Niewątpliwie celem regulacji zawartej w art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego. W okolicznościach faktycznych sprawy Skarżąca takiego wyboru dokonała już we wniosku z [...] sierpnia 2019 r. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. (wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 235/18, LEX nr 2531523, wyrok WSA w Szczecinie z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1151/19, wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 423/19). Skarżąca miała więc prawo oczekiwać od organów, że te podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania jej korzystniejszego świadczenia, zamiast przyjęcia, iż dopóki w obrocie pozostaje decyzja przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, dopóty przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie będzie możliwe. W ocenie Sądu zbyt daleko idące jest oczekiwanie organu, aby wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, najpierw wnosił o uchylenie decyzji o jego przyznaniu i dopiero po wydaniu takiej decyzji wnioskował o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie wiedząc czy zostanie ono przyznane. Organy nie mogły wymagać od Skarżącej, aby zrezygnowała z pobierania przyznanego zasiłku dla opiekuna, stanowiącego główne źródło dochodu Skarżącej. Sąd zwraca też uwagę, że kwestie dotyczące proceduralnych możliwości realizacji uprawnienia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. były już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. I tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 300/19 (Lex nr 2677670) wskazał: "Dla uniknięcia zbiegu świadczeń (dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń) możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może być zatem przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r.". W ocenie NSA, nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia, tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zdaniem NSA organ powinien przedsięwziąć takie czynności aby strona mogła skorzystać z prawa wyboru i nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Winien więc rozważyć możliwość jednoczesnego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. NSA wskazał, że to ostatnie rozwiązanie opiera się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1676/18, dostępny jw.). Nie można również pominąć możliwości stwierdzenia we właściwym trybie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Innymi słowy, po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno, z tych świadczeń. Stanowisko powyższe skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości. Z tego względu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a., mającym wpływ na wynik sprawy. Nierozważenie przez organy procesowych możliwości zrealizowania przez Skarżącą dokonanego wyboru świadczenia korzystniejszego doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. Ponownie rozpatrując wniosek Skarżącej z dnia [...] sierpnia 2019 r. organy uwzględnią stanowisko Sądu w kwestii przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania przez Skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, dokonując wyboru procesowej formy załatwienia sprawy umożliwiającej Skarżącej realizację dokonanego wyboru świadczenia, mając na względzie przepis art. 35 k.p.a. zobowiązujący do załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Uwzględnią również stanowisko Sądu w zakresie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Odnośnie daty przyznania świadczenia wezmą pod uwagę jej pierwszy wniosek z [...] sierpnia 2019 r. o przyznanie tego świadczenia zawierający oświadczenie o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego – uchylenie decyzji Wójta o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Skład orzekający podziela przy tym w pełni poglądy judykatury wskazujące, że możliwe jest rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por.: wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r. sygn. II SA/Op 302/18, WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r. sygn. II SA/Po 158/19 i WSA we Wrocławiu z 7 listopada 2019 r. sygn. IV SA/Wr 360/19, dostępne w Internecie). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 7, art. 9 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.