IV SA/Wa 1211/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim nadając nowe brzmienie § 10 pkt 8 lit. c obowiązującego planu, sekwencja "i inne materiały odpowiednie do przyjętej geometrii dachu" dotyczy innych terenów niż oznaczone w części graficznej planu jako obszar [...]; II. stwierdza nieważność § 1 ust. 7 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim dokonano nim zmiany § 19 obowiązującego planu, gdy chodzi o ustalenia dotyczące obszarów oznaczonych na części graficznej planu symbolami [...] i [...]. UZASADNIENIE 6 Przedmiotem zaskarżenia przez Wojewodę [...], w związku z treścią art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), była uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. obszaru ograniczonego ulicami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zatwierdzonego Uchwalą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zwana dalej również "zmianą Planu", gdy chodzi o ustalenia zawarte w § 1 ust. 7 uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 1U- Os/Z i 3U-Os/Z oraz zawarte w § 1 ust. 2 lit. c w brzmieniu "i inne materiały odpowiednie do przyjętej geometrii dachu",. Uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności zmiany Planu w zakresie, w jakim została zakwestionowana Wojewoda wskazał, iż uchwałę wydano z naruszeniem art. 15 ust. 1, w związku z art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W ocenie organu nadzoru, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszono w istotny sposób tryb uchwalania zmiany planu, a także właściwości organów w tym zakresie, w ten sposób, że winno to skutkować, na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyeliminowaniem części jego ustaleń z obrotu prawnego. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w myśl ust. 2 integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Tenże artykuł w ust. 5 przewiduje, że przed podjęciem uchwały organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Dopiero w następnej kolejności, w myśl art. 15 ust. 1 ww. ustawy, organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego. Wprawdzie w przepisie tym nie ma wyraźnie mowy o tym, że projekt planu miejscowego musi być zgodny z uchwałą o przystąpieniu do jego sporządzania, jednakże funkcjonalna wykładnia art. 14 i 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje na to, że zasadą sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 wskazanej ustawy jest jego przygotowanie w granicach wskazanych w uchwale o przystąpieniu do sporządzania, natomiast jego uchwalenie wbrew postanowieniom rady gminy wyrażonym w tej uchwale powoduje rażące naruszenie określonych w tych przepisach zasad postępowania planistycznego. Dorozumiana wola rady gminy wynikająca z samego projektu zmiany planu miejscowego, o objęciu tą zmianą innego, niż określony w uchwale o przystąpieniu do sporządzania tej zmiany, obszaru, uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego (wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1493/09 - dostępny w CBOSA). Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest pierwszym etapem prowadzącym do uchwalenia planu, inicjującym proces tworzenia aktu prawa miejscowego. Przedmiotem takiej uchwały jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Rolą uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest więc zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Terytorialny zasięg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmuje z reguły część obszaru gminy, stąd nieodzownym elementem uchwały uruchamiającej postępowanie w tym przedmiocie jest jednoznaczne wskazanie terenu, do którego odnosi się powyższa uchwała i następująca po niej procedura. Na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym., załącznik graficzny został uznany za obligatoryjną formę określenia obszaru objętego projektem planu. W tym kontekście uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...]stycznia 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. zatwierdzonego uchwalą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] r. (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) zwaną dalej "uchwałą inicjującą", w sposób skuteczny, zapoczątkowano proces zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w niej wyznaczonego. Zgodnie z § 1 uchwały, obszar objęty zmianą został zdefiniowany w następujący sposób: "Przystąpić do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. obejmującego obszar ograniczony ulicami: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...]) dla działek ozn. nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. [...], obszar oznaczony na załączniku literami ABCDEFA oraz kolorem żółtym". Ze słownego opisu granic wynika jednoznacznie, że Rada Miejska w P. przystąpiła do sporządzenia zmiany planu miejscowego dla dwóch działek oznaczonych konkretnymi numerami ewidencyjnymi. Analiza, wymaganego przepisem art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, załącznika graficznego do przedmiotowej uchwały inicjującej prowadzi do wniosku, iż kolorem żółtym (vide § 1 uchwały) oznaczono granice obszaru objętego projektem zmiany planu miejscowego, które zawierają się w granicach ewidencyjnych dwóch działek oznaczonych nr. ew. [...] i [...], położonych pomiędzy ul. [...] i [...]. Biorąc pod uwagę fakt, iż załącznik graficzny sporządzony został na rysunku zmienianego planu miejscowego, to granice obszaru objętego zmianą dotyczą terenu oznaczonego symbolem 2U-Os/Z. Tak określone granice wyznaczyły, tym samym, zakres możliwości dokonywania zmian Planu jedynie w odniesieniu do działek o nr. ew. [...] i [...] z obrębu [...], tj. terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem 2U-Os/Z. Również z przekazanej, w trybie art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez Burmistrza Miasta i Gminy P. dokumentacji prac planistycznych wynika, iż na etapie dokonywania ogłoszeń i obwieszczeń o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego, wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, jak również na etapie zawiadamiania instytucji i organów o przystąpieniu oraz w trakcie dokonywania uzgodnień i opiniowania projektu zmiany planu miejscowego, wskazywano, iż przedmiotem zmiany planu są jedynie działki stanowiące teren istniejącego liceum - jednostka terenowa 2U-Os/Z. Tymczasem w wyniku uchwalenia Zmiany Planu, dokonano gruntownej nowelizacji § 10 pkt 8 oraz § 19 części tekstowej obowiązującego Planu, również w odniesienia do innych terenów, które nie były objęte uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego. W efekcie wprowadzonych zmian, o których mowa w § 1 ust. 7 Zmiany Planu, doszło do wprowadzenia nowych ustaleń, także dla terenów oznaczonych symbolami 1U-Os/Z i 3U-Os/Z (nie objętych uchwalą inicjującą), w wyniku czego, dla ww. terenów, bezpodstawnie: - dokonano zmiany przeznaczenia dopuszczonego terenu poprzez eliminację zapisu ograniczającego lokalizację usług nieuciążliwych na powierzchni nie większej niż 10% terenu działki; - zmniejszono minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej z 40% do 5%; - wyeliminowano całkowicie zapisy dotyczące maksymalnej powierzchni zabudowy wraz z utwardzonymi dojazdami i dojściami; - dokonano zmian intensywności zabudowy, poprzez zwiększenie maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy z parametru 2,0 do 3,0 oraz dodaniu minimalnej intensywności zabudowy, ustalonej na poziomie 0,2; - zwiększono maksymalną wysokość zabudowy z 14 do 18 metrów; - wyeliminowano zakaz sytuowania reklam i nośników reklamowych; - wyeliminowano nakaz zagospodarowania terenów przeznaczonych pod powierzchnie parkingowe przy wykorzystaniu nawierzchni przepuszczalnych z udziałem roślinności odkrywkowej. Z kolei dokonując zmiany § 10 pkt 8 lit. c części tekstowej Planu (przez § 1 ust. 2 lit. c Zmiany Planu) dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, dokonano zmiany ustaleń parametrów i wskaźników kształtowania zabudów oraz zasad zagospodarowania terenu, w zakresie sposobu wykończenia elewacji i dachów poprzez wprowadzenie zapisu w brzmieniu "(...) i inne materiały odpowiednie do przyjętej geometrii dachu", wprowadzając de facto dowolność pokrycia dachu. Zmieniając Plan dla innych jednostek terenowych (tj. obejmując jego ustaleniami także tereny lU-Os/Z i 3U-Os/Z) oraz dopuszczających pełną dowolność stosowania pokrycia dachów dla wszystkich terenów objętych uchwałą zmienianą, naruszono nie tylko dyspozycję art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przywołanej powyżej uchwały Rady Miejskiej w P. inicjującej proces planowania przestrzennego, ale również art. 15 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym burmistrz miasta sporządza projekt planu miejscowego zawierający część tekstową i graficzną odnoszącą się do obszaru objętego planem. Granice obszaru objętego projektem planu wyznaczone w uchwale inicjującej wiążą organy gminy w procedurze sporządzenia i uchwalenia tego planu. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniono, iż zmiana Planu została dokonana w związku z planowaną rozbudową istniejącej szkoły publicznej. Zmiana jest przykładem nowelizacji aktu prawnego, co oznacza, że modyfikacji podlega tylko jego cześć zaś pozostała pozostaje bez zmian. Uchwalona zmiana Planu jest zdaniem Rady zgodna z uchwałą inicjującą oraz intencją Rady Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W sprawie jest bezsporne (nie zostało nawet zakwestionowane w odpowiedzi na skargę), że skutki dokonanych zmian w obowiązującym Planie nie dotyczą wyłącznie terenu wskazanego w uchwale inicjującej (teren oznaczony w części rysunkowej obowiązującego Planu 2U-Os/Z). Nie są więc sporne okoliczności faktyczne sprawy. Trafnie przywołano także w skardze uregulowania prawne, w świetle których uchwalenie Zmiany Planu, w zakresie, w jakim dotyczy zasad zagospodarowania terenów nieobjętych uchwałą inicjującą, było niedopuszczalne. Ponownie przytaczanie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, trafnie opisanych przez organ nadzoru w skardze, a zrelacjonowanych wcześniej, byłoby bezzasadne. Celne są w tej sytuacji wywody skargi w tym zakresie, w jakim wskazuje się, że dostrzeżona nieprawidłowość musi skutkować stwierdzeniem nieważności Zmiany Planu z uwagi na istotne naruszenie trybu dokonania zmian Planu, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim jej uchwalenie było niedopuszczalne,. Kluczowe znaczenie ma przywołana w skardze okoliczność, iż wobec wadliwego wskazania zakresu zakładanych zmian Planu (wykraczających w istocie poza ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem 2U-Os/Z), ograniczono możliwość wzięcia udziału w procesie planistycznych przez osoby zainteresowane, których w istocie ustania wynikające ze zmian dotyczą. Nie jest trafny natomiast, w ocenie Sądu, co jednak nie ma wpływu na wynik sprawy, zarzut skargi naruszania co do właściwości organu. Rada Miasta bowiem, także w przypadku nieprawidłowego przeprowadzenia procedury planistycznej, jest właściwa do uchwalenia zmian w zakresie kwestionowanym w skardze. Naruszenie właściwości miałoby miejsce np. w przypadku objęcia postanowieniami planu terenów w granicach administracyjnych innej gminy. Nie może podważyć wskazanej oceny przywołana w odpowiedzi na skargę okoliczność, że wolą Rady Miasta było dokonanie określonych uchwałą zmian w związku z planowaną rozbudową konkretnej szkoły. Intencja ta nie została w sposób należycie precyzyjny odzwierciedlona w treści uchwalonych zmian, które dotyczą, jak trafnie odnotowano w skardze, także kwestii wykraczających poza zagospodarowanie terenu, gdzie ma być realizowana dana szkoła (2U-Os/Z). O ile z kolei, intencją Rady było natomiast dokonanie zmian w szerszym zakresie, powinno było to zostać odzwierciedlone w uchwale inicjującej. Orzekając w sprawie Sąd miał na uwadze, że wadliwie są postanowienia Zmiany Planu jedynie w pewnym zakresie - gdy dotyczą warunków zagospodarowania terenów nieobjętych uchwałą inicjującą (zasady zagospodarowania poza terenem 2U-Os/Z) i wyłącznie w tym zakresie stwierdził ich nieważność. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji