I OSK 928/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy P.L. po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Z. i J.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 583/17 w sprawie ze skargi A.Z. i J.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 27 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 583/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, dalej również jako "WSA", oddalił skargę J.D. i A.Z. na decyzję Wojewody [...], dalej jako "Wojewoda", z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd ten wskazał, że działki nr [...], nr [...] i nr [...] zostały nabyte przez Skarb Państwa - Wojewódzki Ośrodek Reumatologiczno-Rehabilitacyjny w [...] umową z [...] października 1980 r. Rep. A nr [...]. W akcie notarialnym z [...] października 1980 r. jako cel nabycia przedmiotowych nieruchomości wskazano tereny rekreacyjne sanatorium dla dzieci. Z akt sprawy wynikało, że podjęto działania mające na celu dostosowanie przedmiotowych nieruchomości do celów rekreacyjnych, przy czym "teren działki został zagospodarowany ponad 30 lat temu, najprawdopodobniej na przełomie lat 70 i 80 ubiegłego wieku, niewątpliwie zatem wiele lat przed złożeniem przez skarżących wniosku o zwrot działek". Ponadto ustalono, że działki nr [...] i nr [...] położone są w granicach pasa drogowego drogi publicznej ul. [...] i jako takie nie mogą podlegać zwrotowi. WSA nie dopatrzył się nadto zarzucanego przez skarżących naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności: a) art. 21 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1958 nr 17 poz. 70 ze zm.), dalej jako "u.z.t.w.n." poprzez "pominięcie gwarantowanej konstytucyjnie ochrony własności oraz zasady dopuszczalności wywłaszczenia tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem i nie ustalenie jaki był przedmiot postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...] pod numerem [...] wobec zaginięcia decyzji wydanej w jego toku [...] października 1977 r., czy takowa decyzja istniała w dniu [...] października 1980 r., oddalenie skargi pomimo nie istnienia celu użytku publicznego uzasadniającego wywłaszczenie nieruchomości, oddalenie skargi pomimo braku dowodów na niezbędność wywłaszczanych nieruchomości dla realizacji celu wskazanego w umowie, nie ustalenie precyzyjnie na czym cel wywłaszczenia polegał co wyłącza możliwość przyjęcia że został zrealizowany"; b) naruszenie art. 2 i 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) dalej jako "u.g.n.", w zw. z art. 2 a i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), dalej jako "u.d.p." oraz art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej jako "p.b.", poprzez "oddalenie skargi pomimo wykorzystania nieruchomości w celu innym niż cel wywłaszczenia, niezawiadomienia J.Z. ani jej spadkobierców o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w umowie sprzedaży, uznanie za niedopuszczalny zwrot działek zlokalizowanych w pasie drogowym a niebędących drogą, zakwalifikowanie działek [...] oraz [...] jako części pasa drogowego ulicy [...] w [...]"; c) art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. "poprzez nie ustalenie jaki był przedmiot postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...] pod numerem RA [...] wobec zaginięcia decyzji wydanej w jego toku [...] października 1977 r., czy takowa decyzja istniała w dniu [...] października 1980 r., oddalenie skargi pomimo nie istnienia celu użytku publicznego uzasadniającego wywłaszczenie nieruchomości, oddalenie skargi pomimo braku dowodów na niezbędność wywłaszczanych nieruchomości dla realizacji celu wskazanego w umowie, stwierdzenie realizacji celu wywłaszczenia pomimo braku jego precyzyjnego określenia, w oparciu o infrastrukturę wzniesioną na działce numer [...] w latach 70 - tych a zatem przed wywłaszczeniem, pominięcie sprzeczności wskazanego w umowie celu z prawną możliwością zagospodarowania gruntu, odmowę zwrotu całości nieruchomości pomimo ujawnienia, że działki numer [...] i [...] w ogóle nie zostały przeznaczone na teren rekreacyjny zaś zasadnicza część infrastruktury technicznej opisana w koncepcji z roku 1975 zrealizowana została na nieruchomościach sąsiadujących z działką [...], a także przyjęcie, iż o realizacji celu wywłaszczenia świadczy istniejący na działce kilkudziesięcioletni starodrzew i trawnik"; 2. przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności: a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1269 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.", art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez "ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, oddalenie skargi mimo, że postępowanie przed organami administracji publicznej prowadzone było z naruszeniem w/w przepisów i wynikających z nich zasad kontroli i nadzoru oraz prawdy obiektywnej, tj. organy administracji publicznej nie wyjaśniły istotnych aspektów sprawy, zaniechały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i dokonały dowolnej a nie swobodnej oceny całokształtu sprawy, bez uwzględnienia właściwego rozumienia treści normatywnej, mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w konsekwencji nie ustalono jaki był przedmiot postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...] pod numerem [...] wobec zaginięcia decyzji wydanej w jego toku [...] października 1977 r., czy takowa decyzja istniała w dniu [...] października 1980 r., czy w dacie zawarcia umowy zachodziły przesłanki wywłaszczenia nieruchomości, czy aktualnie istnieją warunki do orzeczenia nieprzydatności nieruchomości na cel wywłaszczenia, oparcie orzeczenia na stwierdzeniu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany choć cel ten nie został precyzyjnie określony; b) art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz 151 p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez brak konfrontacji umowy z dnia [...] października 1980 r. oraz istniejącego stanu rzeczy z przepisami u.z.t.w.n., "które stanowiły o celu wywłaszczenia, wynikiem czego nie orzeczono zwrotu nieruchomości na rzecz wnioskodawców pomimo braku przesłanek wywłaszczenia na dzień [...] października 1980 r. oraz niezrealizowania celu wywłaszczenia do chwili obecnej". W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o: (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, (2) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, (3) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, (4) rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżących oraz (5) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc do omówienia zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej, należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Na tych samych zasadach zwrotowi podlegają także nieruchomości taksatywnie wymienione w art. 216 u.g.n., w tym między innymi nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. W związku z taką konstrukcją wskazanych przepisów nie ulega wątpliwości, że instytucja zwrotu nieruchomości odnosi się do nieruchomości wywłaszczonych, a więc przejętych na podstawie dekretów i ustaw wywłaszczeniowych, a także do nieruchomości zbytych w drodze umowy w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem takiej nieruchomości. Tym samym pojęcie zbędności na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej obejmuje również zbędność nieruchomości, na cel jaki we wskazanym trybie została ona nabyta przez Skarb Państwa. Istota argumentów skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania zasadności przejęcia gruntu J.Z. pod cel publiczny. Ponadto zarzuca się nieprecyzyjne ustalenie celu publicznego pod który miały być przeznaczone grunty przejęte na mocy aktu notarialnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odwołując się do orzecznictwa NSA skarżący kasacyjnie podkreślają, że brak aktu potwierdzającego, iż wywłaszczona nieruchomość jest niezbędna dla celów wywłaszczenia, przesądza o tym, iż wydana z pominięciem tego elementu decyzja wywłaszczeniowa obarczona jest wadą stanowiąca przesłankę stwierdzenia jej nieważności. W ocenie skarżących kasacyjnie nieodnalezienie decyzji z [...] października 1977 r., w świetle zebranego materiału dowodowego, powoduje, że nie sposób sformułować tezę, iż bez działek gruntu o numerach [...] [...] oraz [...] Wojewódzki Ośrodek Reumatologiczno-Rehabilitacyjny w [...] nie miał możliwości zapewnienia swym podopiecznym rekreacji. Odnosząc się do tak sformułowanych argumentów przypomnieć należy w pierwszej kolejności, że przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym są decyzje organów o odmowie zwrotu gruntów przejętych pod cel publiczny. W rozpoznawanej sprawie nie podlega ocenie legalność aktu, który stanowił podstawę przejęcia gruntu pod cel publicznym, to jest aktu notarialnego z dnia [...] października 1980 r., na mocy którego doszło do zawarcia umowy kupna sprzedaży. W postępowaniu w przedmiocie zwrotu nieruchomości przejętej (wywłaszczonej) pod cel publiczny organy są zobowiązane ustalić jaki był cel przejęcia (wywłaszczenia) gruntu pod cel publiczny oraz czy cel ten został zrealizowany. W postępowaniu zwrotowym organy nie mają podstaw prawnych aby oceniać czy cel zajęcia (wywłaszczenia) gruntu pod inwestycję publiczną był uzasadniony społecznie, gospodarczo, ekonomicznie. Oznacza to, że w tym postępowaniu nie prowadzi się rozważań co od trafności samego zamierzenia, w tym także jego skali i zakresu. Ten drugi element jest szczególnie istotny z punktu widzenia argumentacji skargi kasacyjnej, bowiem skarżący kasacyjnie sugerują, że zamierzenie inwestycyjne mogło być zrealizowane z pominięciem gruntów J.Z. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że działki zostały nabyte przez Skarb Państwa na mocy powołanego aktu notarialnego. Pomimo prowadzonych poszukiwań nie udało się odnaleźć wspomnianej w ww. akcie notarialnym decyzji Wojewody [...], z dnia [...] października 1977 r., nr [...]. We wspomnianym akcie notarialnym z [...] października 1980 r. cel nabycia nieruchomości stanowiącej własność J.Z. wskazano precyzyjnie. Działki zostały przejęte pod tereny rekreacyjne sanatorium dla dzieci. Trafnie zauważa Sąd I instancji podzielając stanowisko organu odwoławczego, że przejęta nieruchomość została zagospodarowana w sposób zgodny z postanowieniami aktu notarialnego. W aktach sprawy znajdują się między innymi oświadczenia dawnych pracownic Sanatorium Rehabilitacyjnego dla Dzieci, M.C. i K.B., które stwierdziły, że na przylegającym do sanatorium terenie odbywały się zajęcia dydaktyczne (np. z biologii) i rekreacyjne (gry, zabawy, spacery, zawody). Ponadto M.C. podkreśliła (oświadczenie z [...] czerwca 2011 r. oraz zeznania złożone na rozprawie [...] sierpnia 2011 r.), iż sanatorium potrzebowało dużego terenu, aby zapewnić przebywającym w nim dzieciom odpowiednie warunki psychofizyczne przez wypoczynek, zabawę rehabilitację i naukę, do czego w całości były wykorzystywane alejki, urządzenia i tereny zielone. Zamiar przeznaczenia przejętego terenu pod tereny rekreacyjne, w powołanym wyżej rozumieniu, potwierdza także znajdujące się w aktach sprawy opracowanie projektowe całościowego zagospodarowania terenu wokół Wojewódzkiego Ośrodka Reumatyczno-Rehabilitacyjnego z 1975 r., w którym działka nr [...] prawie w całości przeznaczona była pod zieleń. Na terenie tym według zgodnych opinii autorów dwóch sporządzonych w sprawie ekspertyz podjęto działania mające na celu jego dostosowanie do celów rekreacyjnych. Powstały ścieżki asfaltowe, rowy odwadniające wraz z przepustami, ogrodzenia, sieci infrastruktury technicznej, instalacja oświetlenia terenu oraz częściowo posadowiona na przedmiotowej działce górka gimnastyczno - sportowa. Dokonano ponadto nasadzeń przynajmniej części ze znajdujących się obecnie na tej działce drzew i krzewów. Biegła M.W. ponadto omówiła znaczenie terenów zieleni towarzyszącej dla obiektów leczniczych. Celem takiego zagospodarowania gruntu było urządzenie terenów zielonych (zwanych potocznie rekreacyjnymi), niezbędnych dla funkcjonowania szpitala reumatologiczno - rehabilitacyjnego" (pkt 7 str. 10 ekspertyzy). Nie zostało również podważone stwierdzenie ekspertyzy biegłej, że: "właśnie ta zieleń utrzymuje standardy funkcjonowania i zapewnia skuteczne lecznictwo reumatologiczno - rehabilitacyjne w zakresie ochrony środowiska i stworzenia klimatu charakterystycznego dla obiektów szpitalno - sanatoryjnych". Według zgodnych opinii autorów ekspertyz, jak również oświadczeń dawnych pracowników uzdrowiska w osobach M.C. i M.K., teren działki został zagospodarowany ponad 30 lat temu, najprawdopodobniej na przełomie lat 70 i 80 ubiegłego wieku, niewątpliwie zatem wiele lat przed złożeniem przez skarżących wniosku o zwrot działek. Chybione są także zarzuty i argumenty skargi kasacyjnej odnoszące się do zajęcia części owego gruntu pod drogę. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna jest ugruntowany pogląd w myśl którego grunty zajęte pod drogę publiczną nie podlegają zwrotowi niezależnie od tego jaki był pierwotny cel przejęcia gruntu (por.: wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 28 października 2011 r. I OSK 649/11, z 3 marca 2011 r. I OSK 640/10, z 24 sierpnia 2010 r. I OSK 1409/09). Według art. 2 u.g.n. przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ta ostatnia ustawa w art. 2a, dodanym z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.), przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne - własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Z powyższych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych pojęcie "droga" obejmuje "budowlę wraz z infrastrukturą techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast "pas drogowy" w myśl pkt 1 powołanego artykułu to "wydzielony liniami granicznymi grunt, wraz przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne związane z potrzebami zarządzania droga". Tak więc decydujące znaczenie dla określenia czy określone urządzenie czy obiekt stanowią fragment drogi jest umiejscowienie go wewnątrz pasa drogowego, czyli wydzielonego "liniami granicznymi gruntu" Z akt sprawy wynika, że działki nr [...] i nr [...] (dawna działka nr [...]) stanowią część pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] (oświadczenia z [...] sierpnia 2011 r., [...] września 2012 r. i [...] kwietnia 2015 r.). Z kolejnych pism PZD wynika, że ul. [...] (przed [...] września 1977 r. nosząca nazwę ul. [...]) była dawniej drogą wojewódzką nr [...] i została zaliczona do dróg publicznych na podstawie załącznika do rozporządzenia Ministra Komunikacji z [...] lipca 1986 r. Jednocześnie droga ta nie została wymieniona w wykazie dróg krajowych i wojewódzkich, będącym załącznikiem nr 5 do rozporządzenia Rady Ministrów z [...] grudnia 1998 r., wobec czego, w myśl art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stała się, ona drogą powiatową. Do swoich wystąpień PZD w [...] załączył kopię fragmentu załącznika do rozporządzenia z [...] lipca 1986 r. oraz kopię protokołu zdawczo - odbiorczego z [...] grudnia 1998 r. z wykazem dróg przejmowanych przez powiat, w którym figuruje droga nr [...] wraz z mapą zasadniczą z zaznaczonymi granicami pasa drogowego w obrębie działek nr [...] i nr [...]. W świetle przedłożonych dokumentów nie ulega wątpliwości, że ulica [...] jest drogą publiczną, zatem jej grunty, jako res extra commercium nie podlegają obrotowi prawnemu, w tym także zwrotowi. Jeśli chodzi o linie rozgraniczające drogę to Starosta [...] wraz z pismem z dnia [...] marca 2016 r. r. przedłożył protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] marca 2016 r. "na okoliczność ustalenia przebiegu pasa drogowego drogi powiatowej, ul. [...] w zakresie ww. działek". Z treści protokołu wynika, że "na przedmiotowym gruncie znajduje się skarpa jako urządzenie odwadniające ulicę oraz kanalizacja deszczowa wykorzystywana do potrzeb zarządzania". W odniesieniu do działki nr [...], stanowiącej dawniej działkę nr [...] (wykaz zmian geodezyjnych z 5 sierpnia 2011 r.), której część znajduje się za ogrodzeniem ośrodka ustalono, że została ona wydzielona w wyniku dokonanego w 1978 r. podziału geodezyjnego działek nr [...] i [...]. Wydzielone wówczas działki nr [...] i nr [...] otrzymały oznaczenie użytku "dr" i już wówczas stanowiły pas drogowy. Trafnie zatem Sąd I instancji stwierdził, iż działki nr [...] i [...] położone są w granicach pasa drogowego drogi publicznej ul. [...] i jako takie nie mogą podlegać zwrotowi. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia Z punktu widzenia przedmiotu postępowania wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione i ocenione przez organy. W sprawie wyjaśniono bowiem w oparciu o materiały pośrednie jaki był cel wywłaszczenia oraz jakie działania podjęto na przejętym gruncie po zawarciu aktu notarialnego. Tym samym także zarzuty naruszenia prawa procesowego, w tym naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., okazały się chybione. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.