VI SA/Wa 1368/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja opisana w punkcie 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE C. Sp. z. o.o. z siedzibą w W. pismem z dnia 3 listopada 2006 roku zwróciła się do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o zezwolenie na dalsze zajęcie odcinka pasa drogowego ulicy [...] rej. ul. [...] w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 36 m2 poczynając od dnia 1 stycznia 2007 roku do dnia 31 grudnia 2007 roku. W piśmie z dnia 19 grudnia 2006 roku spółka zmodyfikowała poprzednio złożony wniosek w ten sposób, iż ograniczyła termin na zajęcie pasa drogowego do I kwartału 2007 roku. Decyzją Nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w W. działając w imieniu Prezydenta [...] W.: 1. zezwolił C.Sp. z .o.o. w W. na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] rej. ul. [...] o powierzchni 8,64 m2 na okres od dnia 1 stycznia 2007 roku do dnia 6 marca 2007 roku oraz umieszczenie w nim reklamy (dwustronnej) o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2, 2. odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy z dnia 7 marca 2007 roku, 3. rozstrzygnięciu zamieszczonemu w pkt 2 decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną z wyłączeniem elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamowego oraz ustalił warunki zajęcia pasa drogowego oraz wysokość i termin uiszczenia opłaty. Organ uwzględnił wniosek strony częściowo, bo zezwolił na zajęcie pasa drogowego tylko na czas trwania postępowania w sprawie tj. od dnia 1 stycznia 2007 roku do dnia 6 marca 2007 roku po to, aby strona uniknęła płacenia kar za samowolne zajęcie pasa drogowego. Odmówił natomiast wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 7 marca 2007 roku, motywując to tym, iż z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi następuje zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu. W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest " fiksacją". W tym stanie rzeczy reklamy stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych, co uzasadnia wydanie odmownej decyzji jak również nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności w odniesieniu do samego nośnika reklamowego zawierającego informację wizualną, kierowaną do uczestników ruchu drogowego. C. Sp. z. o.o. nie zgodziła się z decyzją z dnia [...] marca 2007 roku i wniosła od niej odwołanie, domagając się jednocześnie wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego rozstrzygnięciem w pkt 2 w związku z pkt 3 sentencji zaskarżonej decyzji. Decyzji organu I instancji spółka zarzuciła: 1. naruszenie art. 6 kpa polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2007 roku przez Dyrektora do spraw Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich w W. [...], która to osoba nie posiadała ważnego umocowania do wydania i podpisania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie oraz naruszenie przez Zarząd Dróg Miejskich w W. Konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku), polegające na rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w sposób dyskryminujący C. Sp. z. o.o w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W. za zgodą tego organu, 2. naruszenie art. 108 § 1 kpa poprzez bezpodstawne i nieuprawnione przyjęcie przez organ, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2007 roku, 3. naruszenie art. 77 § 1 w związku z artykułem 7 kpa, polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. [...] w rej. ul. [...] w W. może spowodować realne zagrożenie niebezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenie faktyczne w sprawie. Podnosząc powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] marca 2007 roku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2007 roku NR [...] 1) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 1 w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego, punktu trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustaliło na 4 czerwca 2007 roku, nadało punktowi drugiemu brzmienie: "Odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 5 czerwca 2007 roku" nadało punktowi trzeciemu brzmienie " uchylony", ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości [...] złotych, 2) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Ustosunkowując się w uzasadnieniu do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że nie jest trafny argument skarżącego, aby mandat prezydencki [...] wygasł, poza tym stwierdzenie powyższego faktu leży poza sferą jego kognicji. Zarzuty dotyczące uprzywilejowania innych przedsiębiorców nie mogą być rozpoznane w niniejszym postępowaniu. Organ wskazał, że z urzędu znany jest fakt, iż podobne decyzje jak skarżący otrzymali również inni przedsiębiorcy w stosunku do innych lokalizacji. Ustosunkowując się do drugiego zarzutu odwołania Kolegium podkreśliło, że zasadne jest ustalenie innego terminu zezwolenia i uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności po to, aby umożliwić spółce usunięcie nośnika reklamowego w sposób powodujący mniejsze zagrożenie dla bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego. Kolegium nie uznało również za zasługujące na uwzględnienie argumentów skarżącego dotyczących uchybień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Trafiające do Kolegium od kilku miesięcy konsekwentnie odmowy lokalizowania nowych powierzchni reklamowych oraz przedłużenia zezwolenia na nośniki istniejących firm w pasie drogowym współgrają z polityką miasta zmierzając do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 roku C. Sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej wadliwość, wynikającą z mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci: 1. artykułu 7 i art. 104 § 2 kpa poprzez nierozpoznanie sprawy, co do istoty, polegające na braku rozpatrzenia przez organ II instancji zarzutu stawianego przez stronę postępowania w treści odwołania z dnia 5 kwietnia 2007 roku, dotyczącego wadliwego oparcia decyzji pierwszoinstancyjnej na materiale dowodowym w postaci Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów-Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, który to dokument nie ma mocy dowodowej, albowiem jest opinią o charakterze pseudonaukowym ponadto wydana przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania na zewnątrz przedmiotowej jednostki badawczej, 2. art. 77 § 1 w związku z art. 7 kpa polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwóch instancji okoliczności, że ustawienie nośnika reklamowego przy ul. [...] w rej. ul. [...] w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organ implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne i prawne, 3. artykuł 6 kpa w postaci naruszenia przez organ odwoławczy, jak również organ I instancji konstytucyjnie zagwarantowanej zasady równości podmiotów wobec prawa (art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku), polegające na rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy w sposób dyskryminujący C. Sp. z o.o w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe funkcjonują obecnie w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W., za zgodą wydaną przez organ I instancji-Zarząd Dróg Miejskich w W. Podnosząc powyższe zarzuty spółka wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 roku oraz decyzji z dnia [...] marca 2007 roku, wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej uchylenie, podnosząc argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153 z 2002 r., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle §2 powołanego wyżej artykułu, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153 z 2002 roku, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani też jej wnioskami. Badając we wskazany wyżej sposób zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, iż nie może się ona ostać, albowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym jej nieważność. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżącej spółki zawarty w piśmie z dnia 3 listopada 2006 roku i doręczony organowi w dniu 8 listopada 2006 roku. Następnie strona zmodyfikowała wniosek w piśmie z dnia 19 grudnia 2006 roku, który wpłynął do organu w dniu 28 grudnia 2006 roku. Należy więc przyjąć, iż granice czasowe wydania pozwolenia na dalsze posadowienie reklamy w pasie drogowym strona wyznaczyła na okres od 1 stycznia 2007 roku do 31 marca 2007 roku. W tym stanie rzeczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając ponownie sprawę na skutek odwołania złożonego przez stronę od decyzji organu I instancji winno uwzględnić jakiego okresu dotyczy wniosek strony. Orzekając ponad żądanie strony Kolegium dopuścił się rażącego naruszenia przepisu art. 61 § 1 kpa i art. 138 § 1 kpa. W myśl art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracyjny wszczynając postępowanie na wniosek strony jest związany zakresem żądania, zaś organ odwoławczy w myśl art. 138 kpa rozpoznając i rozstrzygając ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może rozszerzać zakresu sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., art. 152 p.p.s.a., art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa rozważenie zarzutów skargi stało się zbędne i niecelowe.