II SA/Po 461/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. UZASADNIENIE Ii SA/Po 461/20 U Z A S A D N I E N I E Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak sprawy: [...], na podstawie art. 103.ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami, cofnął T. K. (dalej: skarżący) uprawnienia do kierowania pojazdami według kategorii "B" prawa jazdy nr [...] wydanego dnia [...] stycznia 2008 roku przez Starostę [...] do czasu ustania przyczyny, która spowodowała ich cofnięcie, z zastrzeżeniem art. 103 ust. 1 pkt 3 i art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, iż w dniu [...] marca 2019 roku do urzędu wpłynęło pismo z Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] z dnia [...] marca 2019 roku w którym zalecono skierowanie na badanie lekarskie T. K. celem weryfikacji zdolności do prowadzenia pojazdów mechanicznych z uwagi na zastrzeżenia co do stanu zdrowia. W związku z powyższym pismem w dniu [...] kwietnia 2019 roku Starosta [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie skierowania na badanie lekarskie. W dniu [...] czerwca 2019 roku Starosta [...] wydał decyzję o skierowaniu na badanie lekarskie w oparciu o art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. W decyzji o skierowaniu na badanie lekarskie T. K. został pouczony o konieczności wykonania badania w [...] Centrum Medycyny Pracy w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnej decyzji oraz o konieczności przedłożenia zaświadczenia lekarskiego do referatu urzędu. Następnie dnia [...] października 2019 roku wpłynęła kopia orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] października 2019 roku wystawionego przez [...] Centrum Medycyny Pracy w [...], gdzie lekarz uprawniony do badań lekarskich stwierdził istnienie przeciwwskazań zdrowotnych dot. kat. "AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T" a termin następnego badania lekarskiego wyznaczył na dzień [...] października 2021 roku. Wraz z kserokopią orzeczenia lekarskiego do urzędu starostwa powiatowego wpłynęła informacja, iż T. K. złożył odwołanie od orzeczenia lekarskiego do Instytutu Medycyny Pracy w [...]. Dnia [...] października 2019 roku Starosta [...] wydał decyzję, znak sprawy: [...], o zatrzymaniu prawa jazdy kat. "B" nr [...] wydanego dnia [...] stycznia 2008 roku przez Starostę [...] do czasu ustania przyczyny, która spowodowała ich zatrzymanie, z zastrzeżeniem art. 102 ust. 1 pkt 3 lit a) ustawy o kierujących pojazdami. Dnia [...] grudnia 2019 roku Starosta [...] wydał decyzję o uchyleniu powołanej wyżej decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W dniu [...] grudnia 2019 roku do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 roku z Instytutu Medycyny Pracy w [...] w którym lekarz uprawniony do badań lekarskich stwierdził istnienie przeciwwskazań zdrowotnych dot. kat. "AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T", a termin następnego badania lekarskiego wyznaczył na dzień [...] października 2021 roku. Następnie w dniu [...] grudnia 2019 roku do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo od T. K. z dnia [...] grudnia 2019 roku wraz z dokumentacją medyczną oraz załącznikami. W dniu [...] stycznia 2020 roku Starosta [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi według kat. "B". W dniu [...] stycznia 2020 roku T. K. zapoznał się z aktami postępowania administracyjnego, co potwierdził własnoręcznym podpisem. W dniu [...] stycznia 2020 roku do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło kolejne pismo T. K., w którym strona postępowania nawiązała do wcześniejszych wyjaśnień oraz do badania lekarskiego wydanego przez lekarza pierwszej instancji. Zgodnie ze stanowiskiem wskazanym przez organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji, Starosta [...] nie jest organem uprawnionym do oceny stanu zdrowia kierowcy do kierowania pojazdami mechanicznymi zgodnie z § 10 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 roku w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców, a jednostką uprawnioną do przeprowadzenia badań osób, o którym mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-4 ustawy są Wojewódzkie Ośrodki Medycyny Pracy, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Zgodnie z § 4 powołanego wyżej rozporządzenia w ramach badania lekarskiego uprawniony lekarz dokonuje miedzy innymi oceny stanu zdrowia osoby badanej w celu sierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Orzeczenie organ I instancji oparł na art. 103.ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Pismem z dnia [...] lutego 2020 roku, skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym sformułował szereg zarzutów dotyczących przede wszystkim nieuwzględnienia orzeczenia lekarskiego nr [...] o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami z dnia [...] grudnia 2019 roku oraz wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 roku , znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego stanowiska, co do ustaleń faktycznych, organ wskazał, iż decyzją Starosty [...] w dniu [...] czerwca 2019 roku T. K. został skierowany na badanie lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Akta postępowania przed organem I instancji zawierają orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] października 2019 roku wystawione przez [...] Centrum Medycyny Pracy w [...], gdzie lekarz uprawniony do badań lekarskich orzekł, że w przypadku T. K. istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami m.in. kat. B prawa jazdy. Organ odwoławczy stwierdził również, iż akta sprawy zawierają wydane w wyniku złożonego odwołania od orzeczenia lekarskiego, orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 roku z Instytutu Medycyny Pracy w [...] w którym lekarz uprawniony także stwierdził istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji wskazało, iż zasady uzyskiwania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami oraz zatrzymywania dokumentów stwierdzających posiadanie uprawnień do kierowania pojazdami zostały uregulowane w Ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, a zgodnie z art. 103.ust. 1 pkt 1 lit. a) tejże ustawy starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia, na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zdaniem organu odwoławczego przepis ten ma charakter związany, bowiem w sposób precyzyjny i bezsporny wskazuje, w jakim przypadku starosta orzeka o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Związany charakter zdaniem organu oznacza, że w razie wystąpienia przesłanki w nim wymienionej organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania decyzji – w niniejszej sprawie o cofnięciu uprawnienia. W uzasadnieniu decyzji wskazano również, że zdaniem organu odwoławczego nie pozostawiono staroście jakiejkolwiek swobody działania w ramach tak zwanego "uznania administracyjnego". W dalszym ciągu uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na treść art. 75 ust. 1 pkt 5, art. 75 ust. 2 pkt 2, art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami w których to przepisach uregulowano przesłanki skierowania kierowcy na badanie lekarskie, art. 76-79 oraz art. 81 powołanej wyżej ustawy regulujące tryb przeprowadzania tychże badań lekarskich, jak również przepisy Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 roku w sprawie badań lekarskich. Zdaniem organu odwoławczego wszystkie te przepisy wskazują na to, iż badania lekarskie mają charakter czynności specjalistycznych, a tryb ich wydawania stanowi procedurę odrębną od przewidzianej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło również, iż organy administracji publicznej wydające orzeczenie na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami nie mają prawnej możliwości weryfikacji orzeczenia lekarskiego, a co więcej jest ono dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 §2 k.p.a. a dowód taki, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, korzysta z domniemania autentyczności i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim zaświadczone. Natomiast co do zarzutów wskazanych w odwołaniu wskazano, iż zgodnie z dyspozycją art. 75 ust. 1 pkt 3-5 ustawy o kierujących pojazdami orzeczenie lekarskie, przedłożone przez skarżącego w formie skanu, nie spełnia warunku z tego przepisu, gdyż nie zostało wydane przez wojewódzki ośrodek medycyny pracy. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 roku skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skargę decyzję organu odwoławczego, stawiając jej szereg zarzutów dotyczących przede wszystkim nieuwzględnienia orzeczenia lekarskiego nr [...] o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami z dnia [...] grudnia 2019 roku. Skarżący podkreślił również, iż dopiero organ II instancji odniósł się do powołanego wyżej orzeczenia lekarskiego. Zdaniem Skarżącego należy zgodzić się ze stanowiskiem, iż decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 79 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami ma charakter obligatoryjny i nie została pozostawiona uznaniu organu administracji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] czerwca 2020 roku, złożonym w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi w całości wskazując, iż wskazane w skardze zarzuty są bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2019. poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja, którą Starosta [...] cofnął T. K. uprawnienia do kierowania pojazdami według kategorii "B" do czasu ustania przyczyny, która spowodowała ich cofnięcie. Zgodnie z dyspozycją art. 75 ust. 1 pkt 5 Ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami ( t.j. Dz.U z 2020 r. poz. 1268 ze zm., dalej: u.k.p.) badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Zgodnie z ust. 2 pkt 1 tegoż artykułu Badanie lekarskie przeprowadza się w tym przypadku na podstawie skierowania. W tym miejscu wskazać należy również na treść art. 77 ust. 1 u.k.p. w której uregulowano definicję oraz wymagania dotyczące lekarza uprawnionego do przeprowadzania badań lekarskich, zwanego na gruncie przedmiotowej ustawy "uprawnionym lekarzem". Tryb postępowania przed uprawnionym lekarzem oraz możliwość złożenia odwołania od jego orzeczenia lekarskiego został uregulowany w art. 79 u.k.p., a zgodnie z ust. 2 oraz ust. 3 pkt 1 i 2 tego artykułu uprawniony lekarz, po przeprowadzeniu badania lekarskiego, wydaje osobie badanej orzeczenie lekarskie; Może ono zawierać wynikające ze stanu zdrowia ograniczenia w zakresie m.in. terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami oraz pojazdów, którymi może kierować osoba badana, ich wyposażenia, oznakowania lub przystosowania. Jak już wyżej wspomniano, ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami przewiduje możliwość odwołania się od orzeczenia lekarskiego wydanego przez uprawnionego lekarza. Zgodnie z treścią art. 79 ust. 4 zd. 1 osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81, a wskazany art. 81 u.k.p. zawiera delegację ustawową do wydania rozporządzeń. Jednym z aktów podustawowych wydanych na podstawie art. 81 u.k.p. było Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (dalej: Rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich), uchylone z dniem 31 sierpnia 2019 roku przez ustawę z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2018 r. poz. 2245 ze zm.). Moment utraty mocy obowiązującej rozporządzenia wynika z art. 169 ust. 5 tejże ustawy o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw. To właśnie przedmiotowe Rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich obowiązywało w momencie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2019 roku o skierowaniu skarżącego na badanie lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zgodnie z § 10 ust. 1. tego aktu podustawowego jednostkami uprawnionymi do przeprowadzania badań osób, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 3-5 u.k.p., są wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Za tym, iż w postępowaniu rozpoczętym przed uchyleniem rozporządzenia stosuje się nadal poprzednio obowiązujące przepisy przemawia § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz.U z 2019r. poz. 1659 ze zm.), zgodnie z treścią którego postępowania w sprawie wydania orzeczenia lekarskiego wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie rozporządzenia przeprowadza się na podstawie przepisów dotychczasowych. Odnosząc się do trybu postępowania organu administracji publicznej – Starosty [...], należy uznać iż było ono zgodne z procedurą przewidzianą w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Zgodnie z treścią art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.k.p. Starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Natomiast ust. 2 pkt 1 lit. a) tegoż artykułu wskazuje na to, iż Starosta wydaje decyzję administracyjną z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych. W ocenie Sądu należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie Starosta [...] prawidłowo z urzędu wydał decyzję o skierowaniu na badanie lekarskie skarżącego, gdyż uzyskał informację z Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...]. Jak już wskazano powyżej, przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami. Podstawą prawną jej wydania, wskazaną poprawnie przez organ administracji publicznej, jest art. 103.ust. 1 pkt 1 lit a) u.k.p., zgodnie z treścią którego Starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, można wyróżnić podział na dwa rodzaje decyzji administracyjnych – decyzje o charakterze związanym oraz decyzje mające charakter uznania administracyjnego. Decyzje o charakterze związanym charakteryzują się tym, że spełnienie określonych w ustawie przesłanek skutkuje koniecznością wydania przez organ administracji publicznej decyzji o określonej treści. Co do uznania administracyjnego wskazać należy, że jest to sytuacja, gdy na podstawie przepisu prawa organ administracji publicznej dla urzeczywistnienia stanu prawnego może wybierać między różnymi rozwiązaniami, które skutkują różnymi następstwami prawnymi. W ocenie Sądu za przyjęciem stanowiska, że decyzja wydana przez Starostę na podstawie jest art. 103.ust. 1 pkt 1 lit a) u.k.p. ma charakter związany przemawia przede wszystkim użycie przez ustawodawcę sformułowania "Starosta wydaje decyzję" w treści tego przepisu. Zdaniem Sądu nie pozostawiono tu jakiejkolwiek możliwości wyboru między różnymi rozwiązaniami. W przedmiotowej sprawie Starosta [...] przed wydaniem zaskarżonej decyzji dysponował orzeczeniem lekarskim z dnia [...] grudnia 2019 roku, wydanym przez uprawnionego lekarza z Instytutu Medycyny Pracy w [...], a wydanie drugiego orzeczenia co do stanu zdrowia skarżącego spowodowane było wniesionym przez niego odwołaniem od pierwszego orzeczenia lekarskiego. W tym zakresie Sąd zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym przez organ administracji publicznej zarówno I jak i II instancji. Co do związanego charakteru decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, wydanej na postawie art. 103.ust. 1 pkt 1 lit a) u.k.p. warto powołać chociażby wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. II SA/Sz 1108/19, w którego treści wskazano, iż "Starosta dysponując orzeczeniem o istnieniu u danej osoby przeciwwskazań zdrowotnych czy psychologicznych do kierowania pojazdem, nie ma żadnego luzu decyzyjnego, gdyż wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami nie zostało pozostawione swobodnemu jego uznaniu i jego ocenie, co do zasadności wydania takiej decyzji. Decyzja w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy należy do kręgu decyzji, których wydanie nakazuje konkretny przepis prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji, gdy spełniona zostanie przesłanka faktyczna, tj. stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych czy psychologicznych do kierowania pojazdami stosownym orzeczeniem.". Należy również powołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. I OSK 3042/19, w którego treści Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, co do decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, że ustawodawca nie przyznał organowi stosownych uprawnień do weryfikowania orzeczenia lekarskiego, jak też nie nałożył na organ takiego obowiązku. Stanowisko wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w ocenie Sądu zgodne ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ administracji publicznej w II instancji. Co do zarzutów skarżącego wskazać należy, iż Starosta jako organ administracji publicznej wydając decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami nie może opierać się na jakimkolwiek orzeczeniu lekarskim, lecz tylko na orzeczeniach wydanych w trybie art. 79 u.k.p. i to przez uprawnionego lekarza, orzekającego zgodnie z właściwością wynikającą w powołanego wyżej Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań lekarskich we właściwym wojewódzkim ośrodku medycyny pracy. Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r. sygn. I OSK 786/19, postawienie określonych wymagań dokumentowi urzędowemu, jakim jest orzeczenie lekarskie, ma ten skutek, że przeprowadzenie dowodu przeciwko jego treści jest możliwe wyłącznie poprzez przedstawienie innego orzeczenia lekarskiego spełniającego kryteria rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie nie można uznać orzeczenia lekarskiego nr [...] o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami z dnia [...] grudnia 2019 roku za spełniającego te wymogi. Nie zostało one wydane przez "uprawnionego lekarza", w rozumieniu ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, ani też nie zostało wydane przez właściwy wojewódzki ośrodek medycyny pracy. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji ją poprzedzająca nie naruszają prawa, wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie uwzględnił skargi.